養護需求規模巨大
從需求的角度看，公路養護事業可謂是一個朝陽產業，前景非常好。
公路行業的資金需求具有以下幾個特點：
一是路網需要較長的建設期才能逐步形成，建設期間投資強度大；
二是公路使用期間也需要持續、穩定、大量的資金投入；
三是公路行業資金總規模呈不斷穩定上升趨勢，并不會因為路網形成而大規模減少需求，因為建設是一點一點建的，但建設完成后都要養護，而且路齡越長，養護需求越高。
以美國為例，美國路網總規模660萬公里，每年用于公路的改造和維護資金一直在增長，1980年建設基本完成后，公路養護改造的投資在GDP中的占比一直穩定在1.5%左右；到2012年，公路的財政支出（建設、養護、管理、還息）約2200億美元（約1.4萬億元人民幣），遠遠高出當年大規模建設時的資金規模。目前，美國公路網的總體使用年限達到30年，公路基礎設施正在老化，每年2200億美元的投入已經不足以維持其繼續保持良好的運行。為此，美國知名戰略家布熱津斯基驚呼：“當今世界，美國與中國的競爭很可能愈演愈烈，基礎設施老化可能成為美國衰落的標志和征兆”。
截至2014年，我國公路網規模達到430多萬公里。公路建設改造投資及養護和還息合計投入約1.9萬億元，總額已超過美國。我國公路行業從20世紀80年代開始到現在大約經歷了30年的建設，路網已經基本形成。預計“十三五”期我國公路行業建設投資在GDP中的占比將逐步下降，建設需求開始逐步降低但養護需求快速上升。我們預測，公路行業“十三五”養護資金需求將超過1.5萬億元的規模。
“十三五”期間，除繼續有序推進新增國家高速公路建設、重點高速公路的擴容以外，國家公路網和省道網調整后，普通國省道的總規模超過50萬公里，國省干線的升級改造將成為需求的重點。
初步判斷行業整體的發展趨勢是，“十四五”期間，大部分省市公路建設與養護的需求將達到總體平衡，東部一些地區養護需求甚至將超過建設需求。由此我們判斷，養護發展的總體態勢非常樂觀。
行業問題與財稅改革
固有的資金來源陷入困境
目前，公路行業的資金來源是以債務為主，專項資金和專項稅費只占不到資金總數的三分之一。2011年開始，公路行業已經出現融資困難，雖然每年完成的投資規模一直在穩步增加，但主要是依靠各種稅費的增加來實現的，債務規模出現下降的趨勢。
2011年、2012年以來，之前公路行業非常成功的建設養護融資機制發生了重大變化。過去，公路行業的發展就像一輛自行車，前輪是專項資金，后輪是債務。前輪通過地方體制這根鏈條把后輪帶動起來——地方體制可大大調動地方政府的積極性。“兩個輪子”就是以收費公路政策為依托的項目貸款，以及以統借統還為依托的政府貸款（即“平臺貸款”）。現在出問題了，兩個輪子都轉不下去了，收費公路收不抵支，貸不到款，融資能力下降；地方融資平臺被規范和清理，融資能力特別是普通公路的債務性資金來源大大減少。如果整個行業的融資形勢就像是這樣一輛騎不下去的自行車，那么我們必須考慮養護的錢在哪里？誰來保證？這是行業必須面對的非常現實的問題。
現在公路行業在資金方面陷入的困境，是長期靠負債來發展導致的結果。
財政投入越來越不足，政府沒錢又想干事，那么就責任下壓，不斷下放體制，地方想發展但沒有錢，只有依托甚至依賴收費公路政策搭平臺借債，債務風險也隨之不斷積累。在發展的過程中，當借債的主體運行不下去的時候，就再組建一個新主體，以致搭建了各種各樣的融資平臺和管理運營主體，隨之又導致“路網不斷被分割、管理不斷改體制、越還債越多”的混亂局面。因此，在目前建設資金沒有著落、債務無法償還的情況下，誰還能來關心養護，哪個資金能用來確保養護？
改革帶來新挑戰
改革改掉了專項稅
十八大以后，國家快速推進財稅體制改革——這是所有各項改革的突破口、具有基礎性支撐作用，主要涉及三方面：
一個是預算管理改革：全口徑預算、透明預算，建立政府債務管理和風險預警機制，完善一般性轉移支付增長機制；
二是稅制改革：完善地方稅體系，增值稅、消費稅、資源稅等；
三是事權改革：合理劃分中央和地方事權，理順中央和地方收入劃分。
財稅體制改革對公路行業發展影響巨大，比如若專項稅（車購稅）改為一般稅將直接導致各級財政投入交通的資金，在規模、穩定性、成長性等方面直接受到影響并難以保證。特別是中西部地區，交通發展的資金來源面臨更大挑戰。
而且，目前財政部門主張交通部門的各種資金“最好是按照公示加因素法支付”。
這種方法固然簡便，但測算出來的資金需求也是一成不變的，與養護資金需求的投入特點不能有效結合，將會給養護帶來很大影響。
事權改革是“以事定支”
事權改革的主導思想是，變過去的“以收定支”為“以事定支”，事權的大小決定了支出規模的大小。然而，事權并不是越大越好，事權大小不僅代表資金的大小，還代表了相應的責任大小。根據事權劃分的原則，中央應承擔國家高速公路和部分國道的事權。對地方來說，中央事權越大對地方越有利——假如國道能夠上升到中央事權，具體養護工作仍然由地方負責，那么養護資金就有了新的來源，這就改變了過去中央不給國道養護投錢的局面。所以，事權改革對公路行業來說是一個利好。
轉移支付改革使資金來源不確定
轉移支付制度改革，其核心思想是減少專項。此項改革的趨勢是擴大一般性轉移支付，減少專項轉移支付；清理、整合、規范專項資金（逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項）；專項轉移支付中，包括中央事權通過委托地方承擔支出責任，以及共同事權的中央事權支出；
專項轉移支付方法，對國家重大工程、跨地區跨流域項目、外部性強的重點工程實行項目法，具有地域管理信息優勢的項目采取公式因素法；屬于地方事權的，一律實行一般性轉移支付。
哪些事情應該是專項轉移支付的呢？理論上講，中央的事如果委托地方承擔，比如國道養護，中央委托地方來做，中央就要通過專項來支付給地方。但如何支付，目前還正在研究。另外，共同事權中的中央支出也是專項，假如以后國道是共同事權，那么國道有50%的資金是來源于中央，這個資金怎么轉移，怎么考核，也都還在研究之中。
轉移支付制度改革給了公路行業一個有更多的資金來養國道的機會，但是這筆資金怎么給？是給公路局、給交通廳，還是給財政廳？如果給財政廳，公路系統還能順利足額得到嗎？這也是行業必須面臨的一個問題。
建設融資改革導致資金需求無法滿足
目前，地方融資平臺已經被清理，我們很難再用這種方式貸款，而將來的發債也得不到想要的規模。此外，政府熱推的PPP模式，理論上可使行業發展更加規范化、擴大建設養護資金來源、有利于提升服務質量、提高效率。然而應用到公路養護上，能否利用政府付費、委托運營（O&M）、管理合同（MC）吸引社會資金？投資收益評估和服務績效評估如何開展？許多技術問題目前還沒有展開討論。
地方舉債機制改革和推行PPP模式，對公路養護有利的影響是：行業發展回歸到正常的財政保障制度框架內，徹底改變由執行部門承擔籌資任務的不合理做法；用規范的財政管理制度控制行業債務風險；用特許經營制度監管下的“政府與社會資本合作模式”代替側重經營性的“招商引資”模式，更加規范；降低融資成本。
不利影響是：債務融資須向財政部門申請額度，需求難以保證；融資平臺公司失去政府隱性擔保，融資更加困難；投資規模可能出現大幅下滑；燃油稅可能會更多地用于建設。這是行業面臨的又一個風險。
預算改革使規劃必須跟著預算走
預算改革涉及幾個方面，對行業發展影響巨大。
一是改變了預算的控制方法，由過去的“零余額”可能要轉向“可結轉”。這對行業每年做預算的要求很大，進而影響到交通行業年度財政投入規模。
二是全面預算，要求覆蓋建設、養護、債務的全口徑預算，這直接影響預防性養護、應急搶險等具體工作如何進入預算的問題。
三是透明預算，要逐步公開所有項目，制定定額標準，但是養護不能事事都走定額。
四是財政部三年滾動預算和五年財政規劃的要求，弱化了行業五年規劃對預算的硬約束，使過去預算跟著規劃走變成了規劃必須圍繞著預算來做。
五是績效管理，建立評價指標體系，范圍逐步擴大到所有建設養護項目。
如果將來全面實行預算管理，那么就要求我們對資金的使用及其使用效果做出評估，但目前公路行業還沒有很全面的績效評價制度。這是對行業的另一個要求。
作者：交通運輸部規劃研究院戰略與政策研究所所長 徐麗
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