談談軌道交通PPP的哲學內涵本文發表于《中國投資》2006年第12期 2005年年底，國家發展和改革委員會和國家商務部先后正式批復了北京地鐵四號線PPP項目，標志著國內城市軌道交通實施PPP模式運作取得了歷史性突破。回顧地鐵四號線PPP項目從模式研發開始，到與投資人談判并協議簽署，再到獲得批復及現在的具體實施，歷時五年之久。期間曾出現很多爭議和質疑，這從不同方面推動了我們去思考和完善PPP模式，也促使筆者對PPP模式的內涵有了更多、更深刻的理解。本文結合四號線PPP項目研發和實施過程中的部分爭議和質疑，談談PPP的幾個哲學特性。1、PPP具有多樣性，要具體問題具體分析。 雖然私人部門參與提供公共產品或服務已有很長歷史，但PPP術語的出現不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態的不同，要想使世界各國對PPP的確切內涵達成共識是非常困難的。德國學者 Norbert Portz 認為“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定”。 筆者認為，PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱。但不管是廣義還是狹義，PPP均是指一個大的概念范疇，具體表現為BOT、TOT、DBFO等多種不同模式，在同一種模式下又由于國情、市情及項目具體特性而有著各自特色。因此，要具體問題具體分析，不能機械的照搬照抄其中的某一種模式。 還需要指出，PPP模式中的“公共部門”是指政府機構及其職能部門，而與公共部門相對應的“私人部門”則是一個泛指的概念，它可能是社會資本、國有企業、外資企業、甚至公民個人。而企業可能是個人最終擁有所有權的企業，可能是政府設立或擁有所有權的企業，也可能是二者的結合，即官民合資的企業。在中國，由于沒有受公法規制的不以營利為目的的公共企業，所以營利性國有企業在這里都被認為是“私人部門”。2、PPP符合軌道交通發展的本質規律，不是簡單的融資手段。 以往我們在軌道交通這個公共產品的定位上存在著認識上的差異，具體表現為兩種常見的極端觀念：一開始認為軌道交通是純公共產品，理所當然應該完全由政府全權負責，不允許讓私人介入，等到無法滿足不斷增長的建設和運營資金需求時，又試圖走到另一個極端，將本屬于政府的公共責任也推向市場，搞絕對市場化，結果市場化也搞不成。于是就總在這兩種極端觀念中來回搖擺。 軌道交通運輸在消費上具有一定程度的非競爭性，具有較強的公益產品特點。但是軌道交通運輸又可以通過售票、廣告等方式進行分割，并且還具有一定的排他性等私人產品特性。從公共產品經濟學角度來講，軌道交通屬于準公共產品，它的特點之一是以公益性為主，但同時也具有一定營利性；它主要由政府主導來提供，也可以通過政府建立某種補償機制由市場來提供。 軌道交通的建設、運營能促進沿線商業、房地產行業的加速發展，具有極強的正外部性。軌道交通具有獨特的產品周期和明顯的規模經濟特征，由于重置成本大幅度增加，軌道交通項目權益具有放大性。因為穩定的客流，軌道交通具有極強的現金獲取能力，而且軌道交通內的商業可以實現規模化經營。 PPP強調在政府投資的主導下，以滿足公益性為前提，通過特性經營的方式吸引社會投資，促進地鐵建設、運營領域的適度多元化、市場改革，引入適度競爭機制，提高資金使用效率，提升建設和運營水平。 PPP就是根據軌道交通的經濟特點，將其公益性與營利性區分開來，進行具體的量化研究和分析，由政府負責公益性部分的投資和承擔與之對應的風險，通過政策制度的安排解決部分外部性問題；同時以營利性部分多元化投資和運營主體，由投資者負責經營性部分的投資和承擔與之對應的風險，通過建設前的競爭招標機制和建設后科學合理的風險分擔、利益共享機制，實現政資分開、政企分開。 PPP模式，是在透過對城市軌道交通的各種現象對軌道交通進行產品定位、經濟特征和經營特點的分析、提煉和總結后，提出的科學合理的方案。PPP模式符合城市軌道交通發展本質規律。3、PPP是對立統一的整體，不能簡單割裂開來。 任何事物內部都是矛盾的對立統一體，矛盾的運動是事物發展變化的源泉和動力。 PPP模式通過一系列協議的安排，清晰地界定政府部門和私人投資者之間的責任義務，將公共利益和私人利益兩者有機結合起來了，建立了一種新型合理的提供方式，政府部門和私人投資者共同承擔責任和風險。在PPP模式中，既要有“公”，又要有“私”。PPP模式是“公私合營”，不是“非公即私”，更不是“私有化”；沒有“公”，“私”就無法保證軌道交通的公益性；沒有“私”，就回到政府包攬一切的起點，無法提高資金使用效率和建設、運營管理水平，給政府財政帶來巨大的負擔，反過來損害“公”的利益。實施軌道交通PPP模式必須兼顧“公”“私”兩者各自的利益需求，要做到“公”“私”分明，不要損“公”肥“私”，也不要大“公”無“私”，“關門打狗”的想法更要不得。（指政府部門先以優越條件吸引私人部門投資，建成后再通過公共權力給私人部門設置種種障礙甚至收回特許經營權的做法）。因此，PPP模式中的政府部門與私人部門是矛盾運動中具有對立統一性質的一個整體，不能簡單地割裂開來，也正是由于對立統一的矛盾運動，才能促進軌道交通的大力發展，要以政府部門為主導，充分利用私人部門先進的技術和管理經驗，共同服務于軌道交通的實踐發展。4、PPP是手段，不是目的。 當前軌道交通發展存在著多種制約因素，但歸結起來還是體制機制的問題，集中體現在以下兩個方面： 一是政企關系不明確，企業和政府的邊界不清晰。一方面政府在地鐵投資、建設、運營等環節上越位、缺位和錯位的現象同時存在；另一方面缺少科學合理的補償模式，政府監管和補貼政策無法對企業形成有效的激勵約束機制，積累了大量歷史問題。 二是企業自身的治理結構不完善，企業自身主動提高管理水平，改善運營效率的動力不足。國內現有的地鐵運營商大多為國有甚至獨資企業，尚沒有建立完善的法人治理結構。而且，由于歷史上國有股東的缺位問題，使得企業的董事會形同虛設，缺乏有效的考核和監督機制，很難促使管理層在日常經營管理中努力去降低建設和運營成本、提高管理效率、以及充分利用地鐵各種資源提升地鐵的盈利能力。特別是，傳統上那種缺乏市場化的薪酬體系，不僅無法對經營層形成有效的激勵，還造成企業不少優秀人員的流失。 在上述企業內外關系沒有徹底理順的情況下，政府為了滿足日益擴大的軌道交通建設需求，一方面四處籌資建設新的地鐵線路而背上沉重的負債包袱；另一方面，新線軌道交通一旦建成，又因為政策和效率引起的運營虧損而背上新的補貼包袱。上述問題如果不從體制機制入手加以解決，勢必形成軌道交通建得越多，政府背負包袱越重的不良循環，安全管理的壓力也越來越大。 要從根本上解決軌道交通當前發展的困境，必須推動行業運作的財務透明化，建立科學的政企關系。在推動基礎設施市場化改革進程中，政府不是簡單地簡化審批手續，而是應該建立科學的補貼模式、清晰的政府監管標準和規則，引入多元化投資，提高經營和管理的效率，改善企業內部的治理結構，提升地鐵自身的盈利能力。PPP模式就是要根據軌道交通準公共產品的經濟特點，將其公益性與營利性區分開來并進行量化研究，由政府負責公益性部分的投資和承擔與之對應的風險，通過政策制度的安排解決部分外部性；同時以營利性內容吸引多元化的社會投資，由社會投資者負責經營性部分的投資和承擔與之對應的風險，通過建設前的競爭招標機制和建設后科學合理的風險分擔、利益共享機制，和規范的監管標準和規則，實現政資分開、政企分開。 因此，PPP本身只是一種手段，不是目的，其表象是在軌道交通行業吸引社會資金，實質上是為了推動建立科學新型的政企關系，是為了解決軌道交通行業中存在的體制機制問題，培育和建立一個科學合理的制度基礎。5、前補償PPP模式中的7：3比例是相對的，不是絕對的。 前面提到，軌道交通項目的經濟特征以公益性為主，但兼具一定的營利性，通過PPP模式可以使政府部門與私人部門發揮各自優勢，實現風險分擔、利益共享，共同服務于軌道交通建設實踐。但問題在于，政府負責的公益性是多少？項目的營利性能吸引多少投資？只有先對此進行量化研究，才能使軌道交通PPP真正具有可操作性。 筆者曾根據國際項目融資的基本特點，從結構融資的角度提出軌道交通PPP項目中的政府方與私人投資方的初始投資比例大致為7:3。這個比例是以30年為新建地鐵項目的特許經營期，以私人投資實現國際上類似項目的基本收益率要求，在對地鐵運營成本指標、客流規模和票價結構等大量實證分析的基礎上提出來的。它只是一個初始投資分擔的基礎比例，此后在特許經營期內，政府可以通過調整特許經營費或租金的形式，來調節由于客流變動等因素帶來的超額損益。因而七三比例的成立是存在前提的，又因為租金的存在，該比例的劃分還是相對的。切不可斷章取義，將七三比例劃分觀點絕對化。各城市要根據自己的成本指標和具體項目的客流規模等條件，細測具體項目的初始投資比例。有條件的話，最后要積累匯總，并由此建立全國性的成本指標體系，以利于各地在實施軌道交通PPP時進行比較分析，或作為地方政府在對軌道交通項目進行補貼時的一個參考依據。6、PPP是一個動態發展的過程，協議簽署只是PPP的開始，不是結束。 科學的理論對實際具有指導作用，但是對科學理論的認識具有反復性，而實踐是檢驗真理的唯一標準。 地鐵四號線特許經營項目已經正式獲得國家主管部門的批復，北京市政府與PPP項目公司正式簽約，意味著PPP模式在國內軌道交通行業終于落地生根了，參與的各方為此也都松了一口氣。但我們應該清醒地認識到，PPP模式是一個長久的履約過程，協議的簽署只是這個過程的開始而不是結束，PPP模式是否能達到預期效果還需要經受長時間的實踐檢驗。軌道交通PPP模式還處于發展的初級階段，正如我們國家的經濟體制改革一樣，短期內還看不出其真正的優越性，甚至在發展過程中會出現這樣或那樣的一些問題，但我們要寬容對待，對改革的先行者要采取鼓勵扶持的態度，不能因噎廢食，因瑕棄玉。 地鐵四號線PPP協議的簽署是地鐵四號線項目本身采取特許經營模式策略的開始，也可以看作是利用PPP模式推動大城市軌道交通實現可持續發展的戰略的開始。筆者曾多次強調，大城市要用戰略的眼光來考慮軌道交通長遠的可持續發展，在現有體制的背景下實施PPP模式應慎重，應注意做好總體格局的長遠規劃，然后選擇好突破口，循序漸進實施，勿搞運動式發展。具體來說，可以采取以下“三步走”的戰略來實施： 第一步，打造盈利模式，引入戰略投資者。即結合新線建設投融資體制改革，通過結構設計，在新建項目上明確政府和企業的責權利邊界，使社會投資者通過努力經營，在承擔一定投資和管理風險的同時，能夠獲取合理的投資回報，吸引社會資本進入軌道交通行業。 第二步，構造運營市場，建立科學有效的激勵約束機制。適時適度地推進軌道交通建設和運營市場化進程，在大型城市的軌道交通網絡中，培育2-3家運營商。形成有效競爭的市場，使軌道交通項目的建設、運營等數據信息走向公開透明，建立行業表現標桿系統，在此基礎上各相關主體通過適度的競爭和博弈，建立科學的政企關系，以及完善的行業建設和運營標準及科學的企業內部治理結構。 第三步，利用資本市場，實現競爭主體投資、建設、運營一體化體制再造。即在上述兩步完成后，應進一步運用前兩步走的前補償和后補償模式的成果，軌道交通項目在適當的時機走向資本市場，通過存量資產的重組和公司并購，實現體制再造。為了更好地發揮集約化優勢，通過適當整合競爭主體，回到新體制下的投資、建設、運營一體化的管理模式。此時企業內部法人治理結構完善，外部與政府等相關主體的邊界也清晰了。可以從根本上避免那種傳統粗放型一體化運作模式下所帶來的運營和監管低效和失效問題。7、結語 PPP模式是對立統一的一個整體，它具有多樣性，同時也是在不斷變化發展的。軌道交通PPP模式才剛剛開始，要充分認識其實施的復雜性，用辯證的眼光對待PPP模式實施過程中出現的各種爭議和質疑；軌道交通的建設任務還很艱巨，要一切從實際出發，巧妙利用PPP模式的各種特性，去推動解決制約軌道交通發展的體制機制問題。當然，體制層面的改革不是一蹴而就的，它是一個漸進的過程，這就要求我們深入落實科學的發展觀，不斷實踐和完善PPP模式，最終實現軌道交通的可持續發展。