北京地鐵四號線PPP運(yùn)作案例研究

1 引言
為在北京市軌道交通領(lǐng)域引入社會投資，提高建設(shè)和運(yùn)營水平，自2001年起筆者率先在國內(nèi)開始研究以PPP模式，吸引社會投資者投資、建設(shè)、運(yùn)營地鐵新線項目的具體方案。經(jīng)過深入的調(diào)查研究，結(jié)合北京地鐵建設(shè)規(guī)劃特點，決定以北京地鐵4號線為試點，并聘請國內(nèi)外顧問公司成立了4號線PPP項目組。自2002年以來，筆者領(lǐng)導(dǎo)該項目組，按照2003年底北京市政府明確的軌道交通項目中政府投資與社會投資7：3基礎(chǔ)比例的政策精神，及頒布的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，編制了《北京地鐵四號線PPP運(yùn)作報告》，初步確定了運(yùn)作方案。經(jīng)過各方努力，與社會投資者于2005年2月簽署原則協(xié)議，并于2006年4月簽署正式協(xié)議，前后共歷時4年多。

在推動地鐵4號線PPP運(yùn)作過程中，筆者深感作為一項與公眾利益密切相關(guān)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)因素非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，軌道交通項目PPP運(yùn)作方案得以有效實施的一個基本前提就是要具有良好的，與之配套的社會、法律和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。而這恰恰又是我們工作中的一個難點，綜觀國外類似項目也概莫除外。例如，倫敦地鐵PPP方案實施前曾經(jīng)過4～5年的社會大討論。鑒于此，筆者現(xiàn)將北京地鐵4號線PPP項目整理成一個案例。廣大讀者通過案例研究，能深入了解方案設(shè)計的思想及具體運(yùn)作內(nèi)容。希望借此能為4號線PPP項目下一步的具體實施，創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境，為中國未來的軌道交通項目PPP運(yùn)作奠定堅實的基礎(chǔ)。

2 北京地鐵4號線項目介紹

地鐵4號線的線路自馬草河北岸起偏向東，之后線路向西轉(zhuǎn)向北，經(jīng)由北京南站后，偏西北方向行進(jìn)，逐步轉(zhuǎn)向北，進(jìn)入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武門外大街、宣武門內(nèi)大街、西單北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；轉(zhuǎn)向西，沿西直門內(nèi)大街、西直門外大街至首都體育館后轉(zhuǎn)向北，沿中關(guān)村大街至清華西門，向西經(jīng)圓明園、頤和園、北宮門后向北至龍背村。正線長度28.65公里，共設(shè)地鐵車站24座，線路穿越豐臺、宣武、西城、海淀4個行政區(qū)。是北京市軌道交通線網(wǎng)中的骨干線路和南北交通的大動脈。該項目已于2003年底開工，將于2009年正式通車運(yùn)營。

該項目已經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)立項（批準(zhǔn)文件文號發(fā)改投資[2003] 600號），《北京地鐵四號線可行性研究報告》（以下簡稱“可研報告”）已經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)。地鐵4號線項目總投資額為153億元人民幣。

3 PPP方案基本結(jié)構(gòu)
根據(jù)北京地鐵4號線初步設(shè)計概算，北京地鐵4號線項目總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體，將北京地鐵4號線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約為46億元，占4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經(jīng)營公司（以下簡稱“特許公司”）負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

4號線項目竣工驗收后，特許公司根據(jù)與4號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。特許公司負(fù)責(zé)地鐵4號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。

特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設(shè)施歸還給4號線公司。

北京地鐵四號線PPP運(yùn)作項目結(jié)構(gòu)示意圖

分析：如圖2所示項目結(jié)構(gòu)之所以如此設(shè)計，是因為地鐵4號線原計劃要求在2008年奧運(yùn)會之前竣工[1]，為此在PPP運(yùn)作過程中，為保證工期4號線的土建部分已經(jīng)開工，社會投資者已經(jīng)無法參與A部分建設(shè)；另外，國外類似項目中土建部分也通常由政府負(fù)責(zé)。把一個完整的工程項目在物理上劃分成兩部分造成的主要問題，就是建設(shè)過程中出現(xiàn)了兩個業(yè)主。A、B部分工程的界面銜接和建設(shè)期工程管理的協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計工作非常具有挑戰(zhàn)性。鑒于4號線公司已將A部分工程的建設(shè)管理委托給北京市軌道交通建設(shè)管理公司（以下簡稱“建管公司”），所以，我們在項目實施過程中傾向于未來特許公司也能將B部分的建設(shè)管理工作委托給建管公司[2]。

4 PPP項目基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)
（1）項目總投資：約46億元。

（2）項目建設(shè)內(nèi)容：車輛、通信、信號、供電、空調(diào)通風(fēng)、防災(zāi)報警、設(shè)備監(jiān)控、自動售檢票等系統(tǒng)，以及車輛段、停車場中的機(jī)電設(shè)備。

（3）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的《北京地鐵四號線工程可行性研究報告》以下簡稱《可研報告》和初步設(shè)計文件制定。

(4）工期：計劃2007年底竣工，2009年9月正式通車試運(yùn)營。

(5）客流量預(yù)測：根據(jù)《可研報告》客流預(yù)測結(jié)果，初期（2010年）為71萬人次/工作日，近期（2015年）為82萬人次/工作日，遠(yuǎn)期（2034年）為99萬人次/工作日。

(6）根據(jù)國際客流預(yù)測機(jī)構(gòu)香港弘達(dá)顧問有限公司（以下簡稱“MVA公司”）的客流預(yù)測結(jié)果，初期（2010年）為58.8萬人次/工作日，近期（2015年）為81.8萬人次/工作日，遠(yuǎn)期（2034年）為88.4萬人次/工作日。

分析：在上述結(jié)構(gòu)下，特許期內(nèi)特許公司的主要收入就是4號線客流產(chǎn)生的票款收入。在傳統(tǒng)投融資體制下，為使項目可批，軌道交通可行性研究報告中的客流量測算得往往過于樂觀。為使客流量的預(yù)測更加科學(xué)客觀，并能被廣大社會投資者認(rèn)同，我們專門聘請了國際上著名的客流預(yù)測機(jī)構(gòu)MVA公司，對4號線專門作了一份獨(dú)立的專業(yè)預(yù)測報告。

5 特許期限
特許期分為建設(shè)期和特許經(jīng)營期。建設(shè)期從《特許協(xié)議》正式簽訂后至正式開始試運(yùn)營前一日；特許經(jīng)營期分為試運(yùn)營期和正式運(yùn)營期，自試運(yùn)營日起，特許經(jīng)營期為30年。

分析：特許期的確定主要考慮到軌道交通項目所具有的投資大、回收期長的特點，根據(jù)財務(wù)模型計算投資回收期并考慮一定合理的盈利年限。

6 特許權(quán)的終止和處理
（1）特許期屆滿，特許權(quán)終止。

（2）發(fā)生市政府或特許公司嚴(yán)重違約事件，守約方有權(quán)提出終止。如果因市政府嚴(yán)重違約導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府將以合理的價格收購B部分項目設(shè)施，并給予特許公司相應(yīng)補(bǔ)償；如果因特許公司嚴(yán)重違約事件導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定折價收購B部分的項目設(shè)施。

（3）如果市政府因公共利益的需要終止《特許協(xié)議》，市政府將以合理價格收購B部分項目設(shè)施，并給予特許公司合理補(bǔ)償。

（4）因不可抗力事件導(dǎo)致雙方無法履行《特許協(xié)議》且無法就繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達(dá)成一致，任何一方有權(quán)提出終止。政府將以合理價格收購B部分項目設(shè)施。

（5）如果客流持續(xù)3年低于認(rèn)可的預(yù)測客流的一定比例，導(dǎo)致特許公司無法維持正常經(jīng)營，且雙方無法就如何繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達(dá)成一致意見，《特許協(xié)議》終止。市政府將根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定按市場公允價格回購B部分項目資產(chǎn)，但特許公司應(yīng)自行承擔(dān)前3年的經(jīng)營虧損。

分析：之所以給社會投資者設(shè)計一個退出機(jī)制，主要考慮到軌道交通的公益性，在投資者無法盈利的情況下，為保證正常系統(tǒng)安全運(yùn)行，政府有義務(wù)介入以保證公眾的基本利益不受損害。

7 投資經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件、選擇方式和特許公司的組建
7.1 投資經(jīng)營者應(yīng)具備的條件

（1）在境內(nèi)外依法注冊的獨(dú)立的法人實體,或者由多個法人實體組成的聯(lián)合體；

（2）擁有投資、建設(shè)和運(yùn)營軌道交通項目的經(jīng)驗和業(yè)績；

（3）資信情況良好，擁有運(yùn)作本項目所需的財務(wù)實力；

（4）具有良好的聲譽(yù)，在法律方面無重大的不良記錄。

7.2投資經(jīng)營者的選擇
通過競爭性談判的方式選擇投資經(jīng)營者。

7.3特許公司的組建
特許公司的組建必須符合適用法律和實施方案的要求。如果特許公司是內(nèi)資企業(yè)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》[國發(fā)（1996）35號文件]規(guī)定，資本金比例應(yīng)不低于總投資的35％；如果特許公司是外商投資企業(yè)，遵守《國家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》的規(guī)定，且中方投資者占有的權(quán)益不應(yīng)小于51％。資本金以外的部分由特許公司通過融資解決。在正式簽署《特許協(xié)議》之前，特許公司應(yīng)簽署有關(guān)融資協(xié)議。

分析：軌道交通的行業(yè)特點加上30年的特許經(jīng)營期，使得政府在選擇社會投資者時格外謹(jǐn)慎。之所以采用競爭性談判的方式確定投資者，是考慮到項目極強(qiáng)的專業(yè)性，雖經(jīng)過多次招商但正式表示投資意向的投資者非常有限，很難滿足招投標(biāo)的要求。另外，資本金比例的要求，將直接影響社會投資者的股權(quán)投資回報率。

8 投資回報測算
8.1 測算條件

（1）客流數(shù)據(jù)：依據(jù)MVA公司的《北京地鐵四號線客流和收入預(yù)測報告》（以下簡稱《客流報告》）中的各運(yùn)營年度客流量、客流結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)客流數(shù)據(jù)。

（2）平均人次票價收入水平：根據(jù)《客流報告》預(yù)測數(shù)據(jù)和預(yù)期票價結(jié)構(gòu)，以2004年價格水平測算，運(yùn)營起始年平均人次票價收入水平為3.34元；考慮工資、物價上漲等因素，以試運(yùn)營開始年的價格水平測算，預(yù)計運(yùn)營起始年平均人次票價收入水平為3.91元，之后各年度平均人次票價收入水平根據(jù)MVA公司預(yù)測的4號線客流量及平均運(yùn)距等測算。

（3）總投資：46億元。

（4）運(yùn)營成本：主要包括人工成本、電費(fèi)、維修費(fèi)和管理費(fèi)等，以2004年價格水平計算。

（5）折舊：按國家規(guī)定的設(shè)備使用年限和其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計提折舊。

（6）財務(wù)費(fèi)用：總投資中貸款部分約30.8億元，貸款期為25年，利率暫按年利率5.76%計算，等額還本付息。

（7）稅收：客運(yùn)服務(wù)收入繳納3％的營業(yè)稅，商業(yè)經(jīng)營收入交納5％的營業(yè)稅。企業(yè)所得稅暫按15％優(yōu)惠稅率計算，免繳3％的地方所得稅。

8.2 投資回報

特許公司通過獲取客運(yùn)服務(wù)票款收入和商業(yè)經(jīng)營收入收回投資后實現(xiàn)合理的投資回報。

根據(jù)測算，本項目的全投資內(nèi)部收益率（即IRR）約7%～8%，股權(quán)內(nèi)部收益率約10％，投資回收期16年。

8.3 租金

4號線公司向特許公司收取A部分租賃資產(chǎn)的租金，用于A部分資產(chǎn)的還本付息。租金將作為分擔(dān)客流風(fēng)險和調(diào)節(jié)運(yùn)營收益的手段：當(dāng)4號線實際客流低于預(yù)測客流一定比例時，4號線公司減免特許公司應(yīng)支付的租金；當(dāng)實際客流高于預(yù)測客流一定比例時，4號線公司提高特許公司應(yīng)支付的租金。租金是談判的重要標(biāo)的，具體支付方案將通過競爭性談判在《資產(chǎn)租賃協(xié)議》中最終確定。

分析：財務(wù)測算的基本假設(shè)就是社會投資者會引進(jìn)先進(jìn)的運(yùn)營管理效率，所以財務(wù)模型中所用的經(jīng)營成本大大低于《可行性研究報告》數(shù)據(jù)，參考央行現(xiàn)行基準(zhǔn)利率水平，財務(wù)費(fèi)用的假設(shè)也比較激進(jìn)。平均人次票價的確定通過多次跟北京市發(fā)改委收費(fèi)處溝通，充分考慮了北京居民的經(jīng)濟(jì)承受能力。票價是項目實施的前提條件，只有先確定票價政策，投資者才能對項目進(jìn)行評估。

投資回報參考的是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目的平均回報水平，該水平低于國外同類項目的收益率[3]，在國內(nèi)升息預(yù)期不斷強(qiáng)化的背景下，這一水平對項目實施還是存在一定難度的。租金方案比較靈活，它其實是政府調(diào)節(jié)特許公司的客流風(fēng)險和收益的一種手段。

9 市政府在《特許協(xié)議》下的權(quán)利和義務(wù)
9.1 市政府的權(quán)利

（1）制定4號線項目B部分的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（包括設(shè)計、施工和驗收標(biāo)準(zhǔn)），在《特許協(xié)議》中予以明確。

（2）建設(shè)期內(nèi)，根據(jù)需要或法律變更情況對已確定的B部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改或變更。

（3）根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定的B部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對工程的建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

（4）監(jiān)督4號線項目的試運(yùn)行和竣工驗收，審批竣工驗收報告。

（5）制定試運(yùn)營期和正式運(yùn)營期的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，在《特許協(xié)議》中予以明確。特許期內(nèi)，根據(jù)法律變更對運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行變更。

（6）根據(jù)有關(guān)價格法律法規(guī)，制定和頒布四號線的運(yùn)營票價，監(jiān)督特許公司執(zhí)行。

（7）要求特許公司報告項目建設(shè)、運(yùn)營相關(guān)信息。

（8）在發(fā)生《特許協(xié)議》約定的緊急事件時，統(tǒng)一調(diào)度、臨時接管或征用4號線的項目設(shè)施。

（9）特許期滿，無償取得特許公司B部分項目設(shè)施的所有權(quán)。

（10）如果發(fā)生特許公司一般違約的情況，要求特許公司糾正違約、向特許公司收取違約金或采取《特許協(xié)議》規(guī)定的其他措施。

9.2 市政府的義務(wù)
（1）根據(jù)《特許協(xié)議》，為特許公司投資、設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營4號線項目設(shè)施提供支持條件。

（2）確保4號線A部分建設(shè)任務(wù)按規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)按時完成。

（3）協(xié)調(diào)特許公司和其他線路的運(yùn)營商建立按乘坐里程進(jìn)行收入分配的分賬機(jī)制及相關(guān)配套辦法。

（4）因政府要求或法律變更導(dǎo)致特許公司建設(shè)或運(yùn)營成本增加時，給予特許公司合理補(bǔ)償。

分析：市政府有關(guān)部門將與PPP公司簽訂《特許協(xié)議》，明確在建設(shè)期內(nèi)政府將支持4號線公司確保土建部分按時按質(zhì)完工，并按制定的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施監(jiān)督PPP公司進(jìn)行機(jī)電設(shè)備部分的建設(shè)；明確政府部門在運(yùn)營期的地鐵票價定價、調(diào)價政策，并采取支持軌道交通發(fā)展的公共交通政策，同時按有關(guān)運(yùn)營和安全標(biāo)準(zhǔn)對PPP公司進(jìn)行監(jiān)管。在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時，市政府擁有介入權(quán)，以保護(hù)公共利益。如果PPP公司違反《特許協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)，市政府有權(quán)采取包括收回特許權(quán)在內(nèi)的制裁措施。

10 特許公司在《特許協(xié)議》下的權(quán)利和義務(wù)
10.1 特許公司的權(quán)利

（1）在特許期內(nèi)投資、建設(shè)和運(yùn)營地鐵4號線的獨(dú)家權(quán)利。

（2）根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定，為B部分建設(shè)融資的目的，將B部分資產(chǎn)和項目收益權(quán)向貸款銀行進(jìn)行抵押或質(zhì)押的權(quán)利。

（3）根據(jù)《特許協(xié)議》和《資產(chǎn)租賃協(xié)議》的規(guī)定，獲得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)；利用4號線項目設(shè)施自主經(jīng)營，提供客運(yùn)服務(wù)并獲得票款收入；根據(jù)需要將客運(yùn)服務(wù)中的輔助性工作委托給第三方。

（4）根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定，在項目設(shè)施范圍內(nèi)（不包括地上部分），在遵守相關(guān)適用法律，特別是運(yùn)營安全規(guī)定的前提下，直接或委托他人從事廣告、通信等商業(yè)經(jīng)營，取得相關(guān)收益。

（5）根據(jù)有關(guān)規(guī)定，有償使用北京市軌道交通指揮中心（TCC）和自動售檢票系統(tǒng)清算管理中心(ACC)等軌道交通運(yùn)營公用設(shè)施。

（6）因市政府要求或法律變更導(dǎo)致特許公司投資或運(yùn)營成本增加時，根據(jù)《特許協(xié)議》約定獲得補(bǔ)償。

（7）在市政府違反《特許協(xié)議》情況下，根據(jù)《特許協(xié)議》約定獲得補(bǔ)償或賠償。

（8）特許期結(jié)束后，如市政府繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式選擇經(jīng)營者，特許公司享有在同等條件下的優(yōu)先權(quán)。

10.2 特許公司的義務(wù)

（1）籌集B部分建設(shè)所需的全部資金，按照《特許協(xié)議》的規(guī)定保證建設(shè)資金按時到位。

（2）按照適用法律和《特許協(xié)議》規(guī)定的工期和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完成4號線項目B部分的建設(shè)任務(wù)，具體包括：

第一，采用先進(jìn)的建設(shè)管理模式，組織建設(shè)施工和設(shè)備采購安裝調(diào)試；

第二，按照《特許協(xié)議》規(guī)定的建設(shè)協(xié)調(diào)和爭議解決機(jī)制，與4號線公司建立有效的工作機(jī)制，確保A部分和B部分建設(shè)工作的協(xié)調(diào)進(jìn)行。

（3）按適用法律和《特許協(xié)議》的規(guī)定購買B部分建設(shè)期保險。

（4）執(zhí)行因市政府要求或法律變更導(dǎo)致的B部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的變更。

（5）在4號線公司的配合下，組織和完成4號線項目的試運(yùn)行；及時組織竣工驗收，保證4號線按期開始試運(yùn)營。

（6）在試運(yùn)營期內(nèi)，逐步達(dá)到規(guī)定的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)。試運(yùn)營期最長不超過2年。

（7）在正式運(yùn)營期內(nèi)，按照《特許協(xié)議》及適用法律（包括相關(guān)行業(yè)辦法、規(guī)章等）規(guī)定的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，保持充分的客運(yùn)服務(wù)能力，不間斷地提供客運(yùn)服務(wù)。未經(jīng)市政府同意，不得將客運(yùn)服務(wù)中的主要工作委托給第三方。

（8）執(zhí)行因法律變更導(dǎo)致的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的變更。

（9）按照《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》的規(guī)定，建立安全管理系統(tǒng)、制定和實施安全演習(xí)計劃、制訂應(yīng)急處理預(yù)案等措施，保證地鐵的安全運(yùn)營；在項目設(shè)施內(nèi)從事商業(yè)經(jīng)營時，遵守相關(guān)的安全規(guī)定。