北京城市交通綜合體系發(fā)展戰(zhàn)略及政策

自80年代以來，隨著改革開放形勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展及社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變革，北京市的城市交通需求在質(zhì)與量?jī)蓚€(gè)方面均發(fā)生了前所未有的巨大變化。正是這種變化，要求我們重新研究制訂一套有別于過去傳統(tǒng)模式的新的戰(zhàn)略。也正是這種變化，為北京城市交通綜合體系的加速發(fā)展帶來了新的契機(jī)。
一、城市交通面臨的挑戰(zhàn)與發(fā)展契機(jī)
近15年是北京城市交通建設(shè)投入最多、成就最為顯著的時(shí)期，也是城市交通最為緊張的時(shí)期。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1981—1985，北京市每年用于城市交通建設(shè)的投資占城市基本建設(shè)投資的6％，相當(dāng)于以往年份的2倍。1985以后，城市交通建設(shè)投資所占比例已經(jīng)上升到11％一15％。近幾年，每年投資額均在20～40億元左右。市區(qū)道路每年新增110萬(wàn)平方米，并按照總體規(guī)劃建成了兩條全長(zhǎng)81km的快速環(huán)路，102座立交。郊區(qū)公路通車?yán)锍桃呀?jīng)超過11000km(包含120km高速公路)。除了已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)的42km地鐵線路之外，由西單至八王墳的新線正在緊張建設(shè)中。公共汽、電車已開辟250余條運(yùn)營(yíng)線路，配置車輛總數(shù)已逾4300輛。
然而，在這一期間，北京市的機(jī)動(dòng)車保有量平均以15％的年遞增率迅猛增長(zhǎng)，大體上每隔五年翻一番。截止到1993年底，全市注冊(cè)機(jī)動(dòng)車72萬(wàn)輛，其中各類民用汽車42萬(wàn)輛。在1986—1993年期間市區(qū)道路網(wǎng)的交通負(fù)荷平均每年遞增8％左右，市民每日出行總量平均每年遞增10％，汽車貨運(yùn)量平均每年遞增6％左右。1987年市中心區(qū)路網(wǎng)的飽和度已經(jīng)達(dá)到87％，近幾年市區(qū)道路面積雖增加了600萬(wàn)平方米，路網(wǎng)飽和度仍在85％左右，一些城市干道在交通高峰期間依然十分擁擠，甚至造成堵塞。
近15年，北京城市交通需求不僅僅在量的變化上是空前的，而且還發(fā)生了明顯的“質(zhì)”的改變。首先，交通需求的多層次差異性變得愈來愈突出了。無論是客運(yùn)還是貨運(yùn)，都出現(xiàn)多層次，差異甚大的需求。既有快速、大批量的運(yùn)輸要求，也有靈活、方便、門對(duì)門直達(dá)運(yùn)輸?shù)囊蟆Ｆ浯危诳瓦\(yùn)需求上，隨著人們出行特征以及生活方式的改變，近幾年出現(xiàn)強(qiáng)烈的個(gè)人化傾向，不再滿足于傳統(tǒng)的公共交通方式，要求有比較舒適的個(gè)人專有的乘車環(huán)境(例如出租車或私家車)。第三，隨著土地價(jià)格的區(qū)位級(jí)差出現(xiàn)，城市土地使用布局正在迅速變化。相應(yīng)于此，過去維持了幾十年的城市交通源流分布格式(包括市區(qū)道路交通的主導(dǎo)流向)已經(jīng)開始改變。引起上述變化的主要原因，概括起來大致有如下幾點(diǎn)：
．經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)。
．經(jīng)濟(jì)形態(tài)的改變：一方面是由開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步取代封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方面是城市社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變，第三產(chǎn)業(yè)比重的上升。
．城市人口與用地規(guī)模的迅速擴(kuò)展以及郊區(qū)城市化進(jìn)程的加速。
．相鄰省市地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及首都在經(jīng)濟(jì)、文化上對(duì)外輻射功能的迅速增強(qiáng)。
預(yù)計(jì)在今后10～20年內(nèi)，引起城市交通需求量與質(zhì)巨大變化的上述幾方面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素還將繼續(xù)有所發(fā)展。因此，可以斷言，北京的城市交通發(fā)展在本世紀(jì)末到下世紀(jì)初的—·二十年內(nèi)將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在：
1．私人交通將更猛烈地沖擊公共客運(yùn)。國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策中已經(jīng)明確把汽車工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，家用轎車將占據(jù)我國(guó)汽車市場(chǎng)的主體。1993年，全國(guó)汽車產(chǎn)量已達(dá)135萬(wàn)輛。目前，以公務(wù)和商用車為主的六條轎車生產(chǎn)線和兩處家用轎車生產(chǎn)基地均已初具規(guī)模，預(yù)計(jì)1997年之前，全國(guó)小轎車產(chǎn)量可能突破50萬(wàn)輛。不管我們采取什么樣的交通政策，小轎車進(jìn)入家庭將是必然的趨勢(shì)。有一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)，北京市民渴望擁有并使用他們自己的私人轎車。這一點(diǎn)不僅可以由社會(huì)問卷調(diào)查結(jié)果證實(shí)，而且從這兩年廉價(jià)出租車的“火爆”也可得到驗(yàn)證。在他們的購(gòu)賣力尚未滿足使用私人轎車欲望的今天，他們寧可移情于這種每公里1元人民幣的出租車。1993年，全市公共汽車、電車只完成客運(yùn)量28．5億人次，比1985年少了乙5億人次，而出租車一年增加30000多輛，全市6萬(wàn)輛出租車完成客運(yùn)量恰恰也是乙5億人次。
2．社會(huì)化專業(yè)貨運(yùn)系統(tǒng)的真正確立將面臨重重困難。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，社會(huì)運(yùn)輸需求將更加強(qiáng)調(diào)靈活多樣性和時(shí)效性。經(jīng)過幾十年建立起來的國(guó)有專業(yè)貨運(yùn)系統(tǒng)由于傳統(tǒng)觀念和經(jīng)營(yíng)作風(fēng)的束縛，很難適應(yīng)已經(jīng)完全變化了的社會(huì)需求。因此，這些年，一方面是這些國(guó)有專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)的不景氣，另一方面是零散運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)戶及非營(yíng)業(yè)車輛的急劇膨脹，全市目前注冊(cè)的貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)戶達(dá)5萬(wàn)多戶，平均每戶只有2輛貨車。這種非集約化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)已經(jīng)并將繼續(xù)導(dǎo)致貨運(yùn)效率的下降。
3．上述兩種可能的發(fā)展趨勢(shì)將會(huì)進(jìn)一步刺激車輛保有量的高速增長(zhǎng)及運(yùn)輸效率下降，這無疑將構(gòu)成市區(qū)道路系統(tǒng)難以承受的沉重負(fù)擔(dān)。
如上所述，我們將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但是，新的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)也為北京的城市交通發(fā)展帶來新的契機(jī)。首先，由新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)所決定，城市交通觀念與政策已經(jīng)發(fā)生變化，已經(jīng)完全具備了這樣的可能性，即把城市交通真正作為一項(xiàng)特殊的社會(huì)產(chǎn)業(yè)對(duì)待，經(jīng)濟(jì)杠桿將參與調(diào)節(jié)城市交通設(shè)施的供需關(guān)系。其次，開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及城市土地的有償使用為建立多元化交通建設(shè)投資渠道創(chuàng)造了必要的條件，長(zhǎng)期困擾城市交通發(fā)展的資金匱乏問題有了解決途徑。1994年，北京市通過社會(huì)集資和土地使用權(quán)出讓獲得的交通建設(shè)投資約占當(dāng)年交通建設(shè)投資總額的2／3以上。
二、城市交通綜合體系發(fā)展戰(zhàn)略
北京城市交通建設(shè)的最終目標(biāo)是建立一個(gè)與城市發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)的現(xiàn)代化綜合交通體系.這一體系具有如下基本功能特征:
以社會(huì)化公共運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)為主體,以快速交通為骨干的多層次及多元化交通方式協(xié)調(diào)運(yùn)行系統(tǒng)。
．各子系統(tǒng)(道路、客運(yùn)、貨運(yùn)及交通管理與控制等)既有良好的外部環(huán)境有合理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。整個(gè)綜合交通體系具有足夠的容納能力及自我調(diào)節(jié)功能。
．具有先進(jìn)的運(yùn)營(yíng)管理保障系統(tǒng)。
為實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)，采取如下基本戰(zhàn)略：
1．對(duì)交通需求實(shí)行“頭尾并重”的雙向控制模式
一方面對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的交通需求，通過合理組織運(yùn)輸，均衡人流與車流的時(shí)空分布，同時(shí)充分挖掘現(xiàn)有道路網(wǎng)及客貨運(yùn)輸設(shè)施的潛力。另一方面，對(duì)交通需求的出現(xiàn)實(shí)行宏觀調(diào)控(即所謂“頭部”控制)。主要途徑是嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)(特別是中心區(qū))，改善市區(qū)土地使用布局。此外，改善城市客貨運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大集約化公共運(yùn)輸成份，提高全社會(huì)運(yùn)輸效率，最大限度地減少道路交通負(fù)荷。
2．以快速、大容量交通方式制勝戰(zhàn)略
北京是一座古城，由于歷史的原因，市區(qū)道路交通空間十分有限，拓展新的交通空間也有很大困難。鑒于這樣一種特定的環(huán)境條件，只有采取快速和大容量的交通戰(zhàn)略，以求在有限的空間里獲得最大的運(yùn)輸周轉(zhuǎn)能力。按照總體規(guī)劃，市區(qū)道路網(wǎng)是以總長(zhǎng)357km的快速系統(tǒng)為骨干的，而且還布置了一個(gè)由12條線路構(gòu)成的快速軌道交通線路(總長(zhǎng)300km，大部分為大容量的地鐵)。快速道路總長(zhǎng)雖然只占全部路網(wǎng)的14％，卻可承擔(dān)路網(wǎng)總負(fù)荷量的37％。不僅市區(qū)如此，郊區(qū)也將建設(shè)高速公路系統(tǒng)及快速軌道交通網(wǎng)。
3．改善系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮系統(tǒng)整體協(xié)同能力
這一戰(zhàn)略的基本思想是：在注重?cái)U(kuò)展系統(tǒng)空間容量的同時(shí)，把更多的注意力放在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的改善上，使每一個(gè)交通網(wǎng)絡(luò)不僅自身結(jié)構(gòu)合理，而且與相關(guān)網(wǎng)絡(luò)之間也要充分協(xié)調(diào)和匹配。
按照這一戰(zhàn)略，我們?cè)谧⒁鈹U(kuò)充市區(qū)道路網(wǎng)空間容量的同時(shí)，逐步調(diào)整其功能層次結(jié)構(gòu)，合理安排每個(gè)功能層次的銜接關(guān)系。同樣，我們認(rèn)真研究了市區(qū)出行分布規(guī)律，逐步調(diào)整公共交通線網(wǎng)(包括地面線及地下軌道線)以及郊區(qū)公路網(wǎng)的層次結(jié)構(gòu)及銜接關(guān)系。不僅如此，我們還注意處理好上述幾種網(wǎng)絡(luò)之間的協(xié)調(diào)與匹配關(guān)系。
在城市客貨運(yùn)輸系統(tǒng)規(guī)劃中，我們同樣極為重視系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，即客貨運(yùn)輸方式的合理構(gòu)成。基本戰(zhàn)略是不斷擴(kuò)大面向全社會(huì)的專業(yè)化公共運(yùn)輸在整個(gè)運(yùn)輸系統(tǒng)中所占比重，提高系統(tǒng)集約化程度和效率。在北京市總體規(guī)劃中，2010年市區(qū)公共客運(yùn)承擔(dān)的出行量所占比重將由目前的36．3％提高到59．4％；2010年具有適度規(guī)模的專業(yè)化貨運(yùn)企業(yè)承擔(dān)貨運(yùn)量將占全市汽車貨運(yùn)量的48％，比1990年提高33個(gè)百分三、交通政策為了保證上述基本戰(zhàn)略的順利實(shí)施，必須有合理的交通政策及相應(yīng)技術(shù)措施.
1．交通投資政策
建國(guó)后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，城市交通投資比例(與城市基本建設(shè)規(guī)模相比較而言)偏低，大致占墓建投資總額的3％～6％左右。不僅如此，投資主要唯政府一家，資金籌措無固定渠道，與城市土地開發(fā)進(jìn)程沒有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。
調(diào)整交通投資政策，主要包括以下三方面內(nèi)容：
(1)在交通產(chǎn)業(yè)政策基礎(chǔ)上，打破傳統(tǒng)投資體制，確立多主體的投資體制及相應(yīng)于此的多元化投資渠道。按照不同投資主體可劃分為國(guó)家、地方政府、交通運(yùn)輸企業(yè)、土地開發(fā)商及財(cái)政金融集團(tuán)等投資渠道體系。
(2)按照“資源共享，有償使用”原則，建立合理的交通設(shè)施使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)辦法。當(dāng)前亟待解決的是公共客運(yùn)票價(jià)過低的問題。對(duì)于市區(qū)城市道路的使用，可考慮以附加稅的征收(例如汽油稅或輪胎稅)方式解決收費(fèi)問題。此外，要考慮建立“城市交通發(fā)展基金”，其來源主要依靠城市土地批租、土地增值稅及車輛購(gòu)置附加費(fèi)等。
(3)確定城市交通系統(tǒng)內(nèi)部的投資分配比例，以保證各個(gè)子系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)測(cè)算，當(dāng)前比較適宜的分配比例是：城市道路占30％，軌道交通占35％，公共汽車(含小公共汽車、出租車)占15％，公共貨運(yùn)占“14％,交通管理占6％。
2．公共客運(yùn)發(fā)展政策
首先是調(diào)整政府公共客運(yùn)的扶持政策，逐步減少直接的虧損補(bǔ)償，將單純的財(cái)政支持轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿纳平?jīng)營(yíng)環(huán)境為宗旨的多方面綜合扶持。其次，要徹底改革經(jīng)營(yíng)體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，逐步轉(zhuǎn)向“專利經(jīng)營(yíng)，有限競(jìng)爭(zhēng)， 自負(fù)盈虧， 自主經(jīng)營(yíng)，政府監(jiān)督”的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式。第三，調(diào)整運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)力構(gòu)成，建立以快速軌道交通及地面準(zhǔn)快速公共交通為骨干的綜合客運(yùn)系統(tǒng)。
3．城市貨運(yùn)發(fā)展政策
改革公路貨運(yùn)管理體制，作為政府職能的行業(yè)管理與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)徹底分開。建立適度規(guī)模的專業(yè)運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)及發(fā)育的運(yùn)輸市場(chǎng)。
4．城市道路與公路發(fā)展政策
堅(jiān)定不移地發(fā)展快速路及高等級(jí)公路，同時(shí)重視城市支路系統(tǒng)及郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路網(wǎng)的建設(shè)。提高路網(wǎng)密度的同時(shí)，合理調(diào)整路網(wǎng)系統(tǒng)的功能層次。