中國地鐵體制的失誤及其改革據(jù)報(bào)道，沈陽地鐵一號(hào)線預(yù)計(jì)在今年9月動(dòng)工，總投資94.8億人民幣，聯(lián)系前段時(shí)間上海地鐵四號(hào)線施工事故以及數(shù)十條正在施工或計(jì)劃施工的地鐵線路，不能不讓人們對“地鐵事業(yè)”多一份關(guān)注。當(dāng)人們都在對地鐵的融資與盈利的困難不斷探討時(shí)似乎都忽略了一點(diǎn)：地鐵作為一個(gè)城市交通的基礎(chǔ)設(shè)施，它是一種“公共物品”，僅靠民間資本投資是無效率的，地鐵給整個(gè)城市發(fā)展帶來的效益（外部效應(yīng)）無法內(nèi)生化。換言之，地鐵項(xiàng)目給整個(gè)城市帶來了效益，但是投資方無法讓所有的受益者（全體市民）為此支付相應(yīng)的成本。 　　作者：陳志俊/柯榮住/丁利　　一、問題的提出　　近期，上海地鐵四號(hào)線施工事故引發(fā)了公眾對于我國地鐵建設(shè)投資過熱廣泛的批評(píng)和指責(zé)。專家學(xué)者和有識(shí)之士紛紛提出自己的批評(píng)與改革意見，多見于各大新聞媒體。綜合分析上述各種觀點(diǎn)，雖然側(cè)重點(diǎn)各不相同，比較一致的批評(píng)意見集中于以下三個(gè)方面：1.地鐵投資過熱，各地呈現(xiàn)一哄而上之勢，由此帶來的資金短缺和安全隱患十分突出；2.地鐵投資成本太高，政府應(yīng)該選擇成本較低的公共交通設(shè)施；3.地鐵運(yùn)營一直出現(xiàn)巨額虧損，投資商看不到經(jīng)濟(jì)效益，政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)；由上述三種批評(píng)意見，專家學(xué)者和有識(shí)之士所得出的一個(gè)近乎一致的結(jié)論是：中國地鐵建設(shè)應(yīng)當(dāng)“剎車”或“降溫”。　　然而讓我們頗感困惑的是，在我們所見所聞的輿論觀點(diǎn)中，竟沒有一種觀點(diǎn)符合主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，尤其是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理！我們所總結(jié)的輿論觀點(diǎn)的三種主要批評(píng)意見確實(shí)指出了當(dāng)前中國地鐵建設(shè)中存在的突出問題或現(xiàn)象，但是在沒有進(jìn)一步深入分析導(dǎo)致問題的根本原因或問題的本質(zhì)之前，就得出“中國地鐵應(yīng)該緩建”這一結(jié)論，卻是無法令人信服的，或者從根本上說是一種誤導(dǎo)。　　發(fā)達(dá)國家大部分中型以上城市都具備了完備的城市地鐵網(wǎng)絡(luò)，這一事實(shí)就足以說明地鐵建設(shè)在城市發(fā)展中不可替代的重要地位。所以，盡管地鐵建設(shè)的投資成本較高，但是相比較它所帶來的巨大的社會(huì)福利，從城市長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，我們都不應(yīng)當(dāng)減緩地鐵建設(shè)的速度，更不用說放棄地鐵而選擇其他的城市交通方式。　　中國的地鐵建設(shè)已經(jīng)走過將近20個(gè)年頭，無論在設(shè)計(jì)還是施工上，技術(shù)水平已經(jīng)非常成熟，從理論上來說不存在大的安全問題。偶發(fā)性事故的發(fā)生主要是由于施工管理上的疏忽造成的，政府有關(guān)管理部門和建設(shè)方應(yīng)當(dāng)引以為戒，加強(qiáng)施工安全管理，這是十分必要的。但是就此得出“由于我國地鐵建設(shè)一哄而上，資金短缺造成重大安全隱患”之類的結(jié)論顯然缺乏事實(shí)依據(jù)，而要求地鐵建設(shè)“剎車或降溫”則無異于因噎廢食。　　地鐵運(yùn)營一直處于巨額虧損，這是一個(gè)事實(shí)，同時(shí)也是一種現(xiàn)象。而造成這一現(xiàn)象的根本原因是現(xiàn)行的地鐵投資和運(yùn)營管理體制不合理，因而它是一種體制性虧損。現(xiàn)行的地鐵投資和運(yùn)營管理體制主要是“誰投資，誰受益”的市場化運(yùn)作體制，既由地鐵投資公司負(fù)責(zé)貸款籌資和建設(shè)，地鐵建成后，地鐵投資公司理所當(dāng)然地成為了運(yùn)營商，用地鐵客票的收入償還投資貸款并獲取投資收益。在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的時(shí)代，公眾普遍認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)是配置資源的最有效的機(jī)制。但是我們必須指出的是，市場機(jī)制有其適用范圍。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，通過市場機(jī)制來提供公共物品（建設(shè)公共設(shè)施）恰恰是社會(huì)無效率的。而對于一個(gè)壟斷經(jīng)營者而言，市場機(jī)制只會(huì)進(jìn)一步地保護(hù)它的壟斷，導(dǎo)致經(jīng)營效率低下。　　對于地鐵的投資和營運(yùn)方而言，造成這種虧損的根本原因是地鐵作為一種公共交通設(shè)施（經(jīng)濟(jì)學(xué)中稱為公共物品），其投資建設(shè)方無法將地鐵給整個(gè)城市發(fā)展帶來的效益（外部效應(yīng)）內(nèi)生化。換言之，地鐵項(xiàng)目給整個(gè)城市帶來了效益，但是投資方無法讓所有的受益者（全體市民）為此支付相應(yīng)的成本。如果投資方的收益來自于地鐵客票的收入，這實(shí)際上意味著地鐵乘客不僅要為自己的受益埋單，而且還要為全體市民的受益賣單！這顯然是有悖于經(jīng)濟(jì)學(xué)的公平與效率原則。　　由于沒有人為地鐵給整個(gè)城市帶來的效益埋單，必然使得地鐵運(yùn)營長期處于虧損狀態(tài)，并且無法收回投資。此外，現(xiàn)行的地鐵運(yùn)營體制使得運(yùn)營商處于絕對的壟斷地位，必然導(dǎo)致運(yùn)營效率低下，進(jìn)一步增加了地鐵運(yùn)營的虧損。　　在后續(xù)的分析中，我們將運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理來解釋造成地鐵運(yùn)營巨額虧損這一現(xiàn)象的本質(zhì)原因。　　二、地鐵建設(shè)的投資體制：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)　　我們謹(jǐn)向公眾提出以下幾個(gè)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)可能與我們的常識(shí)不相符，但經(jīng)仔細(xì)的分析后就不難發(fā)現(xiàn)它們的深刻之處。　　觀點(diǎn)之一：地鐵作為一個(gè)城市交通的基礎(chǔ)設(shè)施，它是一種“公共物品”。城市地鐵使大部分人受益，但卻讓少部分乘客“埋單”。　　經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的“公共物品”，是指在本質(zhì)上具有非排他性的物品，一旦它被制造或提供出來后，擁有者或提供者（從技術(shù)上或法律上）無法排除其他人使用和受益的可能性。一個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施，包括諸如道路，路燈等交通設(shè)施都屬于公共物品的范疇。公共物品最本質(zhì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征是，它會(huì)產(chǎn)生廣泛的外部效應(yīng)，也就是說，它的受益人不僅僅局限于提供者或使用者本身，往往會(huì)擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)。　　以城市地鐵為例，地鐵的最大受益者無疑是城市的上班族，他們不用再去擠擁堵不堪的公交車，并且大大地節(jié)省了花在上班路上的時(shí)間，于是他們必須為此埋單，這是天經(jīng)地義的事情。另一當(dāng)面，地鐵的出現(xiàn)使得作為其替代品的地面交通的壓力大為減輕，公交車的擁擠狀況得到緩減，使得每一個(gè)坐公交車的市民從中受益；由于地鐵的快捷方便使得開私家車上班的人數(shù)減少，交通堵塞也得到緩減，這使得其他的開車上班族從中受益；地鐵的延伸使得城市郊區(qū)的房地產(chǎn)發(fā)展成為可能，從而帶動(dòng)其他相關(guān)行業(yè)的發(fā)展；地鐵的發(fā)展改善了整個(gè)城市的投資環(huán)境，從而促進(jìn)了城市的發(fā)展。這樣的受益者鏈接可以不斷地延伸下去，一直到達(dá)整個(gè)城市的邊界。從理論上說，整個(gè)城市都是地鐵發(fā)展的受益者。既然整個(gè)城市都是地鐵的受益者，單獨(dú)讓乘坐地鐵的市民為此“埋單”難道合理嗎？　　觀點(diǎn)之二：僅靠民間資本投資建設(shè)地鐵項(xiàng)目所造成的結(jié)果是無效率的。　　這個(gè)矛盾是所有的公共物品所面臨本質(zhì)性的問題。對此問題，負(fù)責(zé)地鐵建設(shè)和運(yùn)營的公司主管會(huì)反駁說：“難道讓我跑到公交車上對著每一個(gè)乘客說：”喂，我是地鐵公司的經(jīng)理，你是城市地鐵的受益者，你必須向我交錢‘？所以我不讓地鐵乘客埋單，還能讓誰埋單？“顯然，地鐵公司無法讓所有的受益者為此埋單。但是，如果讓地鐵乘客為地鐵建設(shè)和運(yùn)營的所有費(fèi)用埋單，僅以上海地鐵一號(hào)線為例，據(jù)投資專家估算，每張票價(jià)就會(huì)高達(dá)50元，這顯然會(huì)把大部分乘客嚇跑。為了發(fā)揮地鐵應(yīng)有的作用，只好將票價(jià)降低到城市居民可以承受的范圍內(nèi)。于是每張不到五元的票價(jià)就導(dǎo)致了地鐵公司的巨額虧損。　　這一矛盾，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語來說，反映了公共物品的提供者無法將外部效應(yīng)內(nèi)生化，從而導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。在這里，整個(gè)城市都是地鐵的受益者，但卻讓地鐵公司由于無法得到相應(yīng)的補(bǔ)償而面臨巨額虧損。任何一個(gè)理性的投資者如果在事前的投資決策的可行性分析中預(yù)期到了這一點(diǎn)，它就根本不會(huì)去投資建設(shè)地鐵項(xiàng)目。　　于是如果沒有政府的參與，地鐵建設(shè)是不可能的。這一結(jié)論反映了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本原理：私人提供公共物品是無效率的。　　觀點(diǎn)之三：政府通過向市民借款的方式（發(fā)行公債）投資建設(shè)地鐵，并由地鐵運(yùn)營的部分收益和逐年的財(cái)政撥款償還貸款。　　既然民間投資不能有效地提供地鐵建設(shè)這一公共物品，政府就必須責(zé)無旁貸地承擔(dān)起這一重任。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，政府的一項(xiàng)重要職能就是提供公共物品。政府所擁有的征稅的特權(quán)使得它有能力通過稅收轉(zhuǎn)移支付的形式將公共物品的外部效應(yīng)內(nèi)生化。　　具體地說，政府可以將稅收收入的一部分用于提供公共物品，所謂“取之于民而用之于民”。當(dāng)政府將部分財(cái)政支出用于地鐵建設(shè)時(shí)，雖然不一定向市民重新征稅，但是由于稅收的總量是有限的，這意味著政府用于其它造福于民的開支會(huì)相應(yīng)的減少，因而事實(shí)上使得市民為地鐵帶來的收益而付出了相對成本。所以，從本質(zhì)上說，政府通過稅收的形式使得市民為地鐵帶來的收益埋單。　　政府投資建設(shè)地鐵的資金籌措主要有兩個(gè)來源。第一，直接的財(cái)政撥款。　　靠地方財(cái)政撥款修建地鐵實(shí)際上就是先讓市民埋單，再將這些錢用于建設(shè)地鐵，我們稱之為事前埋單或一次性埋單。但由于地鐵項(xiàng)目的投資過大，并且它的建設(shè)周期和使用周期是不相稱的，這種融資方式不是社會(huì)有效的。假設(shè)地鐵的使用壽命是100年，按照25年一代計(jì)算，這就意味著當(dāng)代的市民，不僅為地鐵對自己帶來的收益買了單，而且同時(shí)也為后面三代人的收益埋了單！因而這超額負(fù)擔(dān)對于當(dāng)代市民來說是不合理的。　　因而實(shí)際可行的融資方式是政府首先通過向市民借款的方式（無論是通過銀行貸款還是發(fā)行債券）投資建設(shè)地鐵項(xiàng)目。而用于償還地鐵建設(shè)貸款的來源主要是兩部分：第一，地鐵運(yùn)營的部分收益。地鐵運(yùn)營的部分收益用于償還地鐵投資貸款，這反映了地鐵的乘客作為直接的受益者必須為此埋單；第二，政府的逐年財(cái)政撥款。政府應(yīng)當(dāng)每年從財(cái)政收入中劃撥相應(yīng)的部分作為財(cái)政補(bǔ)貼或轉(zhuǎn)移支付，用以償還地鐵建設(shè)的貸款，這反映了所有的市民作為地鐵項(xiàng)目的間接受益人，也必須為此埋單。　　我們不妨用一個(gè)簡單的例子來進(jìn)一步說明上述觀點(diǎn)。考慮一個(gè)地鐵項(xiàng)目，其建設(shè)投資為100億元，假設(shè)其使用周期為100年，每年的維護(hù)費(fèi)用（包括設(shè)備折舊費(fèi)）為1億元（按當(dāng)年的不變價(jià)格計(jì)算），則全壽命期的總費(fèi)用為200億元。　　假設(shè)政府通過發(fā)行為期100年的債券募集所需的100億投資，設(shè)平均每年需要償還約為1.2億的債務(wù)，再加上每年1億元的維護(hù)費(fèi)，則地鐵投資和管理公司需要每年至少2.2億元的利潤。　　假設(shè)該地鐵項(xiàng)目建成后每年的客流量為1億人次，現(xiàn)在的問題時(shí)，每張地鐵車票的價(jià)格確定在多少才是合理的？　　利用上面從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理得出的結(jié)論，我們不難解答這個(gè)問題。既然地鐵是一個(gè)公共物品，它的受益者是全體市民，那么全體市民就應(yīng)該為這一公共物品的提供成本“埋單”，因而每年約1.2億元的公債應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政撥款的形式來償還！對于每年1億元的線路維護(hù)費(fèi)用，它的產(chǎn)生根源是地鐵的運(yùn)營，所以由地鐵乘客埋單是合理的。　　假設(shè)地鐵公司每年的運(yùn)營管理費(fèi)用為2億元，這部分費(fèi)用當(dāng)然得由乘客埋單，在加上每年1億元的維護(hù)費(fèi)，乘客應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)的費(fèi)用為每年3億元。　　將此費(fèi)用除以全年客流量，我們得出合理的票價(jià)為每張3元。而這個(gè)票價(jià)大致反映了乘客的承受能力，或邊際支付意愿。如果將票價(jià)定為4元，則地鐵公司還有每年1億元的凈利潤。　　觀點(diǎn)之四：造成地鐵公司巨額虧損的根本原因在于地鐵公司不得不為全社會(huì)的收益埋單，因而它是一種體制性虧損。地鐵項(xiàng)目長期的體制性虧損最終會(huì)導(dǎo)致地鐵建設(shè)“剎車”，從而造成社會(huì)福利的損失。　　上例中的數(shù)據(jù)雖然是虛構(gòu)的，但與上海地鐵一號(hào)線的投資和營運(yùn)費(fèi)用與收入的數(shù)據(jù)大致相當(dāng)。但是為什么上海地鐵的運(yùn)營從賬面上看一直是巨額的虧損呢？原因很簡單，地鐵公司作為公共物品的提供者沒有能力將地鐵的外部效應(yīng)內(nèi)生化，導(dǎo)致它不得不為全社會(huì)的受益者埋單。　　撇開地鐵公司經(jīng)營管理上的具體原因，我們認(rèn)為造成地鐵公司巨額虧損的根本原因在于政府和社會(huì)對于地鐵建設(shè)和運(yùn)營體制認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，以及由此導(dǎo)致的投資和管理體制上的失誤。因而這種虧損是一種體制性的虧損。　　這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)所導(dǎo)致的體制性虧損會(huì)給地鐵投資公司和政府官員造成巨大壓力。很顯然，專家學(xué)者和公眾輿論會(huì)一致地質(zhì)疑這種長期虧損的市政項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和可行性，而一旦出現(xiàn)某種建設(shè)和運(yùn)營上的事故（盡管它只是某種施工或者管理上的問題所造成的），公眾輿論對地鐵項(xiàng)目的質(zhì)疑就會(huì)在新聞媒體的助推下被迅速并且非線性地放大，導(dǎo)致一致的責(zé)難和反對。　　而由上海地鐵四號(hào)線的施工事故所引發(fā)的要求地鐵建設(shè)“剎車”的責(zé)難聲正好體現(xiàn)了上述分析所得出的結(jié)論。　　在這種一致的責(zé)難和反對聲中，地鐵項(xiàng)目被迫緩減或停建，導(dǎo)致的最終結(jié)果是社會(huì)福利的損失。　　觀點(diǎn)之五：解決地鐵體制性虧損的根本出路在于改革現(xiàn)有的地鐵投資經(jīng)營體制。　　解決地鐵項(xiàng)目長期體制性虧損的根本出路在于改革當(dāng)前不合理的地鐵建設(shè)的投融資體制。按照“誰受益，誰賣單”的原則，在地鐵的投資體制中，市政府的財(cái)政撥款是必需的，因?yàn)橹挥姓拍軌蛲ㄟ^稅收的轉(zhuǎn)移支付讓全體市民為地鐵的受益埋單。具體地，政府可以成立一個(gè)專門的地鐵投資建設(shè)公司，如上海的久事公司，其功能是負(fù)責(zé)地鐵項(xiàng)目的融資與投資建設(shè)。由于地鐵建設(shè)的投資較大，且回收周期長，一般的民營企業(yè)不愿意獨(dú)資或控股，因而以國有資本為主是合理的。但是在政府流動(dòng)資金短缺的情況下，一般地都需要向銀行貸款或發(fā)行公債的方式向民間融資。根據(jù)上面分析的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，地鐵投資成本的最終負(fù)擔(dān)者應(yīng)當(dāng)是全體市民，因而貸款和公債的償還只能是通過政府的財(cái)政撥款來償還。換一種說法，我們也可以認(rèn)為政府首先向市民或外界借錢，同時(shí)委托一家公司投資地鐵建設(shè)，然后再通過向市民收稅來還債。　　觀點(diǎn)之六：社會(huì)最優(yōu)的地鐵建設(shè)規(guī)模取決于建設(shè)的邊際成本和帶來的邊際社會(huì)收益的權(quán)衡。　　地鐵建設(shè)既然會(huì)帶來如此大的社會(huì)收益，那么是不是地鐵建得越多，社會(huì)收益也就越大？不盡其然。　　事實(shí)上，我們衡量地鐵建設(shè)的規(guī)模取決于兩個(gè)重要的指標(biāo)。其一，建設(shè)地鐵的邊際成本，也就是地鐵每增加一公里所需的成本，為了計(jì)算方便，我們一般用地鐵的每公里造價(jià)來度量，例如上海地鐵一號(hào)線的每公里造價(jià)為3.07億元，而二號(hào)線的每公里造價(jià)為6.3億元等。其二，衡量地鐵建設(shè)規(guī)模的一個(gè)重要指標(biāo)是地鐵項(xiàng)目帶來的邊際社會(huì)收益，也就是地鐵每增加一公里所帶來的新增社會(huì)收益（關(guān)于地鐵的社會(huì)邊際收益的測算，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中有一套科學(xué)的計(jì)算方法）。經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)律告訴我們，地鐵建設(shè)帶來的邊際社會(huì)效益是遞減的，換言之，建設(shè)地鐵二號(hào)線所帶來的邊際社會(huì)收益要低于一號(hào)線的邊際社會(huì)收益，以此類推。所以，地鐵建設(shè)的邊際社會(huì)收益在遞減，而邊際社會(huì)成本在遞增（至少保持不變），當(dāng)兩者所表征的曲線相交時(shí)，就確定了最優(yōu)的地鐵建設(shè)規(guī)模。　　從本質(zhì)上說，地鐵投資公司只負(fù)責(zé)地鐵的投資建設(shè)，事實(shí)上它是受政府委托的地鐵建設(shè)代理者，因而并不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)地鐵的管理和運(yùn)營職責(zé)。由政府逐年的財(cái)政撥款償還投資貸款這一事實(shí)說明了地鐵的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于國家。從產(chǎn)權(quán)界定的角度，國家是城市地鐵的所有者，而且政府可以，并且應(yīng)當(dāng)將地鐵的營運(yùn)權(quán)委托給另一個(gè)具體的管理機(jī)構(gòu)。　　三、地鐵運(yùn)營的管理體制：規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)地鐵由國家投資建設(shè)，屬于國有資產(chǎn)。國家將地鐵的營運(yùn)權(quán)委托給具體的機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)的分離，這不僅符合現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理的基本思路，而且還符合規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理。　　觀點(diǎn)之七：地鐵的投資方同時(shí)成為運(yùn)營方，致使地鐵公司長期的巨額虧損實(shí)質(zhì)上既包括了投資體制錯(cuò)位所造成的體制性虧損，也包括了經(jīng)營效率低下所帶來的經(jīng)營性虧損。　　地鐵投資公司作為國有資產(chǎn)的代表方，一旦控制地鐵的運(yùn)營權(quán)，就會(huì)成為一個(gè)天然的壟斷者。作為一個(gè)天然的壟斷者，地鐵公司在沒有任何競爭壓力的環(huán)境下不會(huì)產(chǎn)生降低運(yùn)營成本、提高運(yùn)營效率的激勵(lì)，最終導(dǎo)致運(yùn)營效率低下、服務(wù)質(zhì)量低劣的經(jīng)營狀況。這是任何一個(gè)天然壟斷企業(yè)所面臨的激勵(lì)問題。　　根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，國家必須對天然壟斷者采取規(guī)制措施，以提高其經(jīng)營效率。地鐵運(yùn)營的特殊性決定了運(yùn)營方擁有事后的壟斷地位，即一旦擁有經(jīng)營權(quán)就會(huì)處于壟斷地位。但這并不表明運(yùn)營方一定具有事前的壟斷地位，亦即，國家并不一定要讓地鐵投資公司成為運(yùn)營商。　　事實(shí)上，地鐵作為一個(gè)公共設(shè)施，它的提供（建設(shè)）和營運(yùn)屬于兩種不同性質(zhì)的激勵(lì)范疇，前者是公共物品提供的激勵(lì)，我們在前面已經(jīng)作了深入地分析，屬于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇；而后者是提高壟斷企業(yè)經(jīng)營效率的激勵(lì)，屬于規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有不同的激勵(lì)機(jī)制分別解決上述兩種不同的激勵(lì)問題，而當(dāng)?shù)罔F投資方同時(shí)成為運(yùn)營方時(shí)，兩種激勵(lì)問題就會(huì)混同在一起，結(jié)果使得任何一種激勵(lì)機(jī)制都無法產(chǎn)生作用。　　當(dāng)?shù)罔F的投資方成為運(yùn)營方時(shí)，如果政府通過財(cái)政支出補(bǔ)償?shù)罔F的建設(shè)投資，則可以解決地鐵建設(shè)的投資不足問題，但是無法解決地鐵運(yùn)營的效率問題。運(yùn)營方作為壟斷者，沒有降低運(yùn)營成本的激勵(lì)，并且將地鐵運(yùn)營的虧損歸因于地鐵票價(jià)太低而造成的政策性虧損。而這種虧損只能由政府來承擔(dān)，因?yàn)樗菄衅髽I(yè)。　　而按照現(xiàn)行的地鐵投資和運(yùn)營體制，情況會(huì)變得更糟。政府沒有通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付對地鐵進(jìn)行投資補(bǔ)償，從而導(dǎo)致地鐵投資的激勵(lì)降低，而且政府無法提供地鐵公司提高運(yùn)營效率的激勵(lì)。地鐵公司長期的巨額虧損實(shí)質(zhì)上既包括了投資體制錯(cuò)位所造成的體制性虧損，也包括了經(jīng)營效率低下所帶來的經(jīng)營性虧損。當(dāng)這兩種不同性質(zhì)的虧損被混同在一起時(shí)，政府很難區(qū)分那些虧損屬于體制性虧損，那些虧損屬于經(jīng)營性虧損。而經(jīng)營方則通過將兩種虧損混在一起，很容易地掩蓋了經(jīng)營性虧損的實(shí)質(zhì)。公司的經(jīng)營層會(huì)認(rèn)為：“虧4個(gè)億也是虧，虧5個(gè)億也是虧，誰都知道地鐵投資成本高，回收期長，虧損是正常的，責(zé)任不在我們。”在這種體制下，地鐵公司很難產(chǎn)生降低運(yùn)營成本、提高運(yùn)營效率的激勵(lì)。　　觀點(diǎn)之八：地鐵的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)必須分離，政府應(yīng)當(dāng)成立專門的地鐵運(yùn)營管理局，負(fù)責(zé)拍賣地鐵運(yùn)營許可證以及對運(yùn)營商的管理，同時(shí)還負(fù)責(zé)地鐵線路的維護(hù)。　　因而按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，政府必須將地鐵的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離出來。具體地，政府可以一個(gè)專門的地鐵運(yùn)營管理局，負(fù)責(zé)地鐵運(yùn)營權(quán)的拍賣，以及對運(yùn)營商的管理。地鐵的運(yùn)營商雖然具有事后的壟斷地位，因?yàn)橐粭l地鐵線上只能由一家公司來經(jīng)營，但是通過拍賣運(yùn)營權(quán)，使得地鐵公司面臨了事前的競爭，或者準(zhǔn)入的競爭。地鐵管理局可以根據(jù)需要確定一個(gè)運(yùn)營許可證的期限，如5至10年，并要求地鐵運(yùn)營商每年繳納地鐵線路的使用費(fèi)，這部分費(fèi)用包括：地鐵線路的維護(hù)費(fèi)和設(shè)備折舊費(fèi)，如前面例子中每年1億元的費(fèi)用；以及運(yùn)營商的部分利潤。從理論上說，如果拍賣機(jī)制的設(shè)計(jì)較為成功，則運(yùn)營商的大部分利潤都會(huì)作為競標(biāo)價(jià)格的形式歸地鐵運(yùn)營管理局所有。這部分利潤作為國有資產(chǎn)，可以將其累積起來形成地鐵建設(shè)基金，以補(bǔ)償未來地鐵投資的部分需要。或者，用于改進(jìn)地鐵車站等服務(wù)設(shè)施。　　在此必須強(qiáng)調(diào)指出的是，地鐵線路的維護(hù)必須由地鐵管理局來承擔(dān)，其費(fèi)用由運(yùn)營方按規(guī)定支付。如果將地鐵的維護(hù)交給運(yùn)營方，運(yùn)營方就會(huì)將其列入經(jīng)營成本，為了獲得更高的利潤，經(jīng)營方就會(huì)有積極性減少地鐵設(shè)備維護(hù)的投入，而管理方對此很難進(jìn)行全面的監(jiān)控，結(jié)果導(dǎo)致地鐵設(shè)備得不到有效的維護(hù)，使得發(fā)生事故的概率上升。英國鐵路私有化以后發(fā)生的幾起重大鐵路交通事故就是一個(gè)明顯的例證和慘痛的教訓(xùn)。　　當(dāng)一個(gè)城市具備了若干條地鐵線路后，地鐵運(yùn)營管理局作為一個(gè)政府的規(guī)制方的作用就會(huì)更顯突出。一般地，地鐵管理局可以將不同線路上的運(yùn)營權(quán)拍賣給不同的公司，雖然每個(gè)公司在自己的運(yùn)營線路上處于壟斷地位，但是由于不同線路之間的經(jīng)營業(yè)績具有相對的可比性，運(yùn)營公司實(shí)際上處于一種外部競爭中。經(jīng)濟(jì)學(xué)中將這種競爭方式稱為標(biāo)尺競爭，即一個(gè)公司的業(yè)績可以作為另一個(gè)公司業(yè)績的標(biāo)尺。在標(biāo)尺競爭下，經(jīng)營業(yè)績不佳的地鐵運(yùn)營公司將在運(yùn)營期滿后被淘汰出局，因而使得地鐵運(yùn)營公司面臨著事前競爭和事后競爭的雙重壓力，從而迫使它降低運(yùn)營成本、提高經(jīng)營績效。　　四、總結(jié)：建立新的地鐵投資和運(yùn)營管理體制上述分析表明，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，原有的地鐵建設(shè)和運(yùn)營管理體制無法提供地鐵投資和運(yùn)營的有效激勵(lì)，因而必須改革。建立新的地鐵投資和運(yùn)營管理體制的基本原則是：1.地鐵作為一個(gè)公共設(shè)施，它的投資建設(shè)只能由政府來實(shí)施。政府通過向市民借款的方式（發(fā)行公債）投資修建地鐵，并由地鐵運(yùn)營的部分收益和逐年的財(cái)政撥款償還貸款；2.地鐵的所有權(quán)屬于國家。但地鐵的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)必須分離，政府應(yīng)當(dāng)成立專門的地鐵運(yùn)營管理局，負(fù)責(zé)拍賣地鐵運(yùn)營許可證以及對運(yùn)營商的管理，同時(shí)還負(fù)責(zé)地鐵線路的維護(hù)。　　在新的體制下，政府首先通過統(tǒng)一的規(guī)劃并且綜合權(quán)衡地鐵建設(shè)的社會(huì)收益和建造成本，以確定最優(yōu)的地鐵規(guī)模和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。然后成立專門的地鐵投資建設(shè)公司，并授權(quán)其發(fā)行公債或向銀行貸款（以市政府財(cái)政收入擔(dān)保）籌集地鐵建設(shè)所需的資金，并以逐年的財(cái)政撥款償還投資。地鐵投資建設(shè)公司負(fù)責(zé)工程招標(biāo)和工程監(jiān)督與驗(yàn)收。地鐵建設(shè)完成并驗(yàn)收合格后，政府委托地鐵運(yùn)營管理局拍賣地鐵運(yùn)營許可證，并對地鐵運(yùn)營商進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，如制定地鐵的票價(jià)，進(jìn)行質(zhì)量與安全檢查，受理乘客的投訴等等。　　由于拍賣地鐵運(yùn)營權(quán)的收入中已經(jīng)包括了地鐵的維護(hù)費(fèi)用，因而地鐵運(yùn)營管理局還負(fù)責(zé)地鐵線路的維護(hù)與保養(yǎng)工作。由于地鐵運(yùn)營商是自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人，雖然它在事后的運(yùn)營中處于壟斷地位，但是由于面臨事前的競標(biāo)和事后的標(biāo)尺競爭的雙重壓力，運(yùn)營商就會(huì)有足夠的激勵(lì)提高運(yùn)營績效。總之，新的地鐵投資與管理體制同時(shí)解決了地鐵建設(shè)的投資效率和地鐵運(yùn)營的經(jīng)營效率兩個(gè)不同性質(zhì)的激勵(lì)問題，因而它是一種有效的體制。　　（作者單位：陳志俊，武漢大學(xué)高級(jí)研究中心；柯榮住，浙江大學(xué)天則民營經(jīng)濟(jì)研究所，北京大學(xué)光華管理學(xué)院工商管理研究所；丁利，北京大學(xué)法學(xué)院）