二十年來中國城市交通問題的若干思考

[提 要] 改革開放20多年來，中國城市交通獲得了前所未有的發展。但是，近10年來，北京、上海、廣州等城市出現的交通問題也是空前嚴重的。原因何在？如何看待和解決？對此，作者進行了思考，并相應提出了一些解決問題的思路和辦法。

序言 我國城市交通問題的嚴重性

　　近20年來，我國城市獲得了前所未有的發展。但是，一些城市所出現的交通擁擠堵塞問題也是空前嚴重的。目前，全國32個百萬人口以上的大城市中，有27個城市的人均道路面積已經低于全國平均水平；90年代中后期，上海等城市中心區50%的車道上高峰小時飽和度更是達到95%，全天飽和度超過70%，平均車速下降到10km/h。為此，交通問題已經日益引發各城市政府的重視，并已成為民眾關心的焦點。2000年，國家公安部、建設部更是聯合發文，要求全國部分城市實施道路交通的"暢通工程"，力圖通過行政手段促進道路建設和交通管理協調，推動城市交通擁擠堵塞問題的緩解。

　　然而，盡管如此，實踐中不少城市所體現出的重道路建設而輕政策及理論研究，重交通規劃而輕交通管理，重短期"政績"而輕長遠目標的某些不良傾向，促使我們仍然不得不更深地思考以下幾個問題：

　　一、道路交通擁擠的緩解在于整個道路交通開放系統的不斷改進而不能寄希望于幾個重大的交通工程項目

　　目前，許多城市的交通問題是通過局部路段、局部道路交叉口的擁擠堵塞反映出來的。顯然，按照西醫"腳痛醫腳，頭痛醫頭"的觀念，拓寬這些道路，在交叉口修建立交似乎就是最立竿見影、最直截了當的解決辦法。但是，問題很少這樣簡單。以美國的城市道路建設為例。城市里更寬更多的道路、立交在建成之初的確方便了人們的出行。但是，越來越多的事實表明，草率地選擇多修路來解決城市交通問題，最終卻導致美國城市更為嚴重的交通構成失衡、交通擁擠及城市中心衰退等問題。其根本原因就是不少人（包括部分城市政府）曾經錯誤地估計了道路建設對解決城市的交通問題的積極作用而忽略了對交通其他方面，如交通需求政策、公共交通、交通管理子系統等對解決城市交通問題作用的全面研究。

　　結果路修得越多，私人轎車的使用也越多，而道路擁擠情況依舊，公共交通也日益變得更加的萎縮（如圖1）：

圖1 因單純修建道路導致的系列交通問題

　　對此，1960年代以來的美國歷屆政府都很頭疼。據統計，針對這些問題， 80年代以來，美國每年投入的資金就超過60億美元，但是收效甚微。通過幾十年大力加強道路建設，鼓勵發展小汽車的教訓，美國政府才最終意識到交通設施建設的局限性和公共交通的重要作用，并于60年代通過了世界上第一個比較完善的《公共交通法》。

　　再以北京為例。目前，它已修通投資巨大、立交眾多的二環、三環主干道路81km。但由于輻射道路干線和支線建設滯后，該市沒有形成與環線相配套的完整道路網絡及相應的管理系統，加上這些年機動車輛的迅猛激增和相應交通需求管理不力，在環線進出口上往往堵塞，形成新的交通問題。為此，北京市近年才更加深刻意識到，交通問題的有效解決，有待于人們將解決交通問題的視野擴大到研究和改進整個城市的交通綜合體系的層面上來。簡單地說，解決交通問題的重點應不再局限于道路交通設施的建設，而是應擴大到建立一個以社會化公共交通 網絡為主體，以快速交通為骨干的多層次及多元化交通方式協調運行系統。在這一系統中，道路建設、客運系統、貨運系統及相應的交通管理與控制系統將都應該得到很好的研究和解決。也就是說，為切實解決當前日益復雜的城市交通問題，人們從前只將注意力集中于道路建設的傳統觀念應該得到突破，相應更加全面的、系統的交通觀念、現代控制論等應該引起重視。

　　二、城市交通問題的緩解有待于提高道路交通網絡建設研究和決策的科學化水平

　　近20年來，國內城市修建道路、改善城市交通環境的熱情異常高漲。但是，由于沒有形成一個科學化的研究、決策機制，部分行政領導的個人意志代替了科學、民主的研究、決策過程，以致不少城市把主要精力、資金投入了主要道路建設和相應的地產開發，道路建設項目草率上馬，"……還有高架道路熱。高架道路本來是一種迫不得已的事情，但是好多城市還在追求，甚至把它作為市長的政績，列為'為民工程'"，結果非但沒有解決原有交通問題，還造成了不少新的交通問題和隱患（見圖2）。

圖2 解決城市交通問題的新觀念

　　1. 新建、改建道路集中在市區和開發的新區，道路建設時序、走向、寬度等與城市發展方向及規模不符，浪費大量建設資金和道路資源。如北海、張家港的道路建設。同時，在許多城市的外圍，城市道路與公路的銜接沒有得到應有的重視，造成進出城市的交通十分不暢，導致出入境交通影響市內交通。典型的例子如廣州外圍道路系統及滬寧高速公路與沿線城市市區道路的銜接。

　　2. 主要干道或幾個重大交通項目的建設占用了幾乎全部資金，相應的交通政策、交通規劃研究、反饋得不到應有的重視，交通設施建設科學性少，隨意性大，對緩解城市交通問題作用不明顯。目前，從全國范圍看，真正對城市交通問題長期投入人力、物力進行研究的城市僅有北京、上海、南京、廣州、深圳、沈陽、武漢等城市。其余的城市，大多數還是僅僅把城市交通問題作為5~10年總體規劃過程中的一個子專題單獨進行階段性研究。也就是說，日益復雜的交通問題還沒有引起人們足夠的長期的重視。故不少城市其交通問題研究的深度、廣度、時限亦因此深受制約，一般在提出落實交通規劃的行政、經濟、法律政策等方面無所作為--畢竟，城市交通問題因其復雜性、綜合性、長期性已經使得單憑幾個規劃人員或一個政府職能部門（如建設部門）的力量無法應付。并且，許多城市由于沒有長設的相關辦事機構，城市交通問題的研究人員、工作的延續性更是很難得到保證，以至其交通規劃及政策執行過程中必要的跟蹤、反饋行為很難實現。所有這些，必然造成不少道路交通規劃及政策只能最終成為一種擺設和展示品，無法很好地從規劃落實到實踐，更無法在實踐中得到檢驗、提高和完善。

　　3. 與道路相匹配的交通管理子系統的研究、改善有待重視。由于部分務"實"避"虛"，重表面文章而輕管理的官員的不良傾向，我國許多城市中道路建設雖然規模、聲勢浩大，但相應的管理、研究、建設卻相對滯后。如北京和東京相比，兩個城市的人口、道路設施規模接近，并且北京比東京大4.8倍，且不說城市交通管理設施科技含量的比較，單在交通信號機、交通標志、交通樞紐、過街步行通道等基礎交通管理和控制設施的絕對數量上，前者相差后者不少，大約只相當于后者若干年前的水平。而實際上，北京在我國已是交通管理研究、設施建設水平最高的城市之一。其他城市交通管理系統研究、建設的情形，也就可想而知。

　　目前，國外的交通管理已經從"點控制"（道路交叉口控制）到"線控制"（道路通行控制），進而發展到整個城市區域"面控制"（通過計算機網絡和遍布區域的探測器、攝像頭、大型可變電子顯示屏幕、實時交通廣播等，科學控制和引導交通流）。最近十幾年，綜合考慮道路、車輛、交通參與者、高新技術等因素的智能交通系統（ITS: Intelligent Transportation System）的開發和研究更是方興未艾，并對解決城市交通問題發揮越來越大的作用。也就是說，當代交通管理及其設施的內涵已經遠遠超出了人們心目中的手勢指揮交通和道路信號、道路標志等概念。雖然我國各城市經濟實力近20年來大為增強，但有意愿結合本市市情，大力引進、使用這些相關研究成果及相應的專門人才的城市還很少。其原因首要是人們的觀念；其次，我們的許多城市太害怕實驗新鮮事物！目前，國內各大中城市，只有北京、上海、南京、深圳等城市依托大學、科研院所開展相關成果的部分應用研究。從國家的角度看，全國性質的ITS研究指導小組剛于2000年2月在北京宣告成立。其余城市的城市總體規劃中系統研究、規劃、考慮交通管理及其設施發展的，還很少見到。目前，全國668個城市中，系統作過交通調查及相對完整的城市交通規劃的城市也僅僅有40余個。

　　4. 土地使用--交通流量評估得不到重視，土地使用與交通生成和吸引之間的和諧關系失控。我國現行有關法律，如《城市規劃法》、《房地產管理法》等，對建設項目的交通流量評估、停車位設置等沒有嚴格規定。因此，在一些城市里，未經土地使用強度評估和交通流量預測，沿新建、改建道路的高密度房地產開發甚至引發了比原先更為嚴重的交通、規劃、社會問題。典型的有前些年沿杭州西湖的道路拓寬及高樓建設；90年代中后期福州市中心的舊城改造工程；還有不少城市中的"門面"道路建設，商業性和生活性、過境交通相混雜，秩序混亂，事故頻發。

　　為此，從實踐效果看，由于缺乏穩定的城市交通研究機構和必要的交通基礎研究，忽視交通管理的潛在價值，以及建設項目的交通流量評估法律地位不強，我國許多城市近年的道路建設及其政策制定，落實在緩解 城市交通問題上并未起到顯著的作用。因此，只有對城市交通問題的研究給予足夠重視，相應交通政策、法律的制定更加科學系統，各城市解決交通問題的人力、物力資源等得到更加合理的搭配和使用，交通問題才有望得到更大程度的緩解。

　　三、城市交通問題的緩解有待于政府機構改革和相應法律法規的必要支撐

　　長期以來，我國城市規劃、城市道路建設和維護、公汽運營、道路交通管理和公路建設、軌道交通的管理職能分別屬于建設、公交、公安、交通、鐵路等部門。從前，對解決城市既有交通問題，各方均有自己的一套思路和做法，缺乏必要的溝通和協作，很易造成"紅頭文件滿天飛"，基層單位無所適從[13]。同時，部門利益的沖突，在部分問題上各方又爭權奪利或相互推諉。為此，不少城市，如北京、大連、南京等已經建立起包括上述各方的城市交通委員會，希望能對城市交通問題的研究和解決起到協調作用。但是，由于缺乏必要的法律法規和組織機制支撐，靠某幾個領導的權威商定問題，各城市交通委員會的作用仍相當有限。因此，藉政府機構改革之機，在《城市規劃法》、《城市道路管理條例》、《道路交通管理條例》等 的基礎上，制定《交通法》、《公共交通法》、《軌道交通法》、《城市停車場法》等系列法律，減少各方上述職能不清、政出多門、相互推諉等弊端已屬當務之急。同時，在市一級層次，借鑒英國、德國的經驗，組建環境、交通、建筑一體化的政府建設主管部門。如1996年，英國完成了環境部和交通部的合并；德國1998年成立了管理交通和建設的交通與住宅部。這些做法，不但合乎城市政府集中管理，精簡機構的目的，也與城市建設的根本目的相符，即決定城市生活質量的不僅是建筑質量，還有交通和環境。

圖3 交通基礎研究與城市交通問題的緩解圖

　　四、"軟硬"兼施--解決城市交通問題的必經之路

　　從發達國家城市交通的發展歷程看，經濟實力雄厚的美、日等國，靠大量的修建交通基礎設施尚無法很好解決城市層出不窮的交通問題。因此，對處于發展中的我國來說，要較好地解決城市交通問題，決不可把注意力僅僅集中于改善交通"硬件"--如道路、立交橋、交通工具、交通附屬設施及其用地等，而應同時給予交通"軟件"--交通基礎研究、交通需求管理、交通管理、交通決策及其機制等以足夠重視。交通設施容量的增長永遠趕不上交通需求的增長，單靠交通設施容量的增長來解決城市交通問題已經被證明行不通。因此，"軟""硬"兼施，實現道路容量的科學擴張與現有道路運能潛力的深挖，將是我國未來解決城市交通問題的必經之路。具體說，應著手從以下幾個方面來綜合解決我國城市當前所面臨的交通問題：

　　1．強化交通基礎研究，實現現有道路容量科學擴張。

　　我國大部分城市道路已無法很好滿足人們出行需求。為此，一段時間內，大力加強道路交通基礎設施建設是解決我國城市交通問題的一個必然選擇。但是，現有道路容量的擴張光靠交通設施建設是有限的，和人均土地資源豐富、經濟實力雄厚的美國城市相比，我們的城市道路建設很難趕上它的水平（畢竟，要我們的城市道路人均面積從8.27m增加到美國城市一般的20-100m的水平，無論從土地占用、資金投入角度看都不現實）。因此，選擇一條用盡可能少的土地資源和資金滿足盡可能大的城市交通需求的道路勢在必行。而此種道路的建立依賴于健全相關研究機構，長期有效地展開相關的基礎研究，全面把握城市交通系統中的道路設施、客運系統、貨運系統、交通管理系統、交通法規、機制設置等一系列子要素，及時為科學的交通決策提供有力依據，把城市有限的人力、財力、土地資源投入到最有利于解決其交通問題的方面去。

　　2．加強宏觀交通需求管理，改善交通構成，發揮現有交通設施的最大運能。

　　1990年代以來，廣州、南寧、湛江等沿海城市由于缺乏對摩托車發展的有效控制和引導，以致摩托車所承擔的交通過大，占用了大量的道路資源(行進中，摩托車人均占用的道路資源是常規公汽的3~5倍)，加重了城市道路擁擠、公交使用率下降、空氣污染等一系列問題。其中，廣州、南寧的在冊摩托車數量竟占到其機動車總數的63.3%和70%，分別達到36.1萬輛和14.44萬輛，成為其交通構成嚴重失衡及空氣污染加劇的重要根源。對此，若不加以控制，提高道路通行能力、增強公共交通吸引力、發揮現有道路交通設施的最大運能將是紙上談兵。因為數量巨大、人均道路占用較多的摩托車只要上路行駛，就將始終占用城市的大部分交通設施資源，并將如同美國的小汽車發展一樣，使城市公共交通因服務水平下降而越來越沒有吸引力，處于十分被動的地位。學習香港、新加坡、日本的有益經驗，加強宏觀交通需求管理，有效引導和控制私人交通工具出行的增長，同時積極扶持公共交通，維持合理的私人交通與公共交通的比例，保證一個較高的道路交通資源的使用效率已是中國許多城市，特別是摩托車增長過快的南方城市所面臨的當務之急。同時，對于城市中普遍存在的自行車問題，通過扶持單位通勤車，錯開上下班時間、彈性工作制實現高峰時段交通總量的削減、改善既有交通構成也是值得各城市考慮的有益措施。東京、天津等城市在這些方面獲得了一定的成功經驗。

　　3．科學管理個體交通，保證人、車、路的和諧，緩解城市交通問題。

　　從社會學角度探討行人、司機的行為對城市交通的影響，在我國還是一個很少有人涉及的課題。從交通工程的基本原理出發，我們知道行人、車輛的有序流動對于保證城市道路的暢通有著重要的影響。也就是說，在解決好宏觀交通構成等問題后，微觀個體交通在局部路段的失范行為仍將可能對整條道路乃至整個道路系統的通行能力構成嚴重影響，帶來新的交通問題。例如，部分人員在道路上的亂穿亂行、亂擺亂買一直是我國許多城市交通擁擠混亂的一個重要原因。為此，從行人心理、嚴格執法、加強過街步道建設等角度深入探討強化個體交通管理，保證行人、車輛對道路資源特別是高峰期間道路交叉口的有序、合理使用，將有助于緩解不少城市的交通混亂問題。

　　4．以政府機構改革為契機，規范政府相關職能部門責權，提高城市交通研究、規劃、建設、管理等機構的協調、協作水平，群策群力，把握城市交通問題的癥結和隱患，實現對既有人力、物力、財力的合理搭配、使用，推動城市交通問題的緩解。

　　城市政府是市場中掌握最多經濟資源的利益團體。同時，它還擁有一般社會團體所沒有的許多公共決策的權力。因此，在緩解城市交通問題上，城市政府所扮演的角色至關重要。它的科學決策、權力應用和對經濟資源的合理使用將直接影響城市交通問題解決的實際效率、效果。但是，由于我國政府的交通規劃、管理、投資、建設等職能相對分散的事實，迫切需要利用城市政府機構改革的良機，提高各相關職能部門的服務水平及相互間的協調協作水平，最大限度地減少不必要的人力、物力、財力"內耗"，進一步推動城市交通問題的緩解。可以說，城市政府機構改革的順利推進，相關政府職能、權力的合理調整和規范，將促進城市對社會資源、經濟資源的高效調配和使用，從而對進一步緩解我國城市交通問題帶來積極而深遠的影響。同時，從制度上確保民眾對城市交通問題決策的民主參與和監督，那些盲目追求"政績"的道路設施建設的個人行為也將因此受到有力約束而減少。如深圳市由29人組成的市規劃委員會（其中公務人員不超過14人），對促進該市的民主、科學決策起了不小的作用，各地可參考借鑒。